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中國要謹防基層政權“懸浮”

http://www.CRNTT.com   2010-01-21 09:01:19

但在目前的體制下，縣級政府提供農村公共產品和服務，塑造良好的市場軟環境的能力卻每況愈下。受高度集中的官僚組織結構的制約和影響，當前縣級政府實際上很難有效地執行市場化的職能目標與任務。整體的組織能力與轉型社會的政府職能要求之間尚存在著一定的差距，特別是在政府影響能力、政府自組織能力和政府執行能力方面還存在著相當的不足和缺陷。縣級政府自組織能力的缺陷，從根本上講源自於傳統計劃管理下組織模式的畸形約束。  　　縣級機構改革是整個基層治理結構的重心所在，必須改變縣級政府“責任重大，權限不夠”的狀況。縣域經濟是一個統一發展的經濟體。從歷史來看，“以農穩縣， 以工富縣， 科教興縣”是改革開放以來縣域經濟社會發展的主要經驗總結。隨著縣域經濟的發展，主導產業的更替和產業結構的演變成為經濟增長的主導力量。中國的縣城經濟一般發育相對成熟，具有比較便捷的交通通訊聯繫，經過發展能夠形成主導產業並迅速增長，使其成為該縣域經濟的增長極，並通過一系列的溢出效應帶動本區域的經濟發展。同時，由於農業生產的特殊性和傳統農村社會的保障功能，還有相當嚴重的隱性失業問題。隨著工業化和城市化的發展，剩餘勞動力轉移成為縣城人力資本的重要來源。如何擴大縣城的可容納就業人口數量成為制約該地區經濟發展的關鍵問題。 　　精鄉鎮與小城鎮帶動鄉村發展：重點把鄉鎮打造成經濟發展的中心 　　多年來我國鄉鎮機構的職能呈現出“越位、錯位和缺位”並存現象，還有“有限權力、無限責任”的困境，上級的各個“條條”都可以干預鄉鎮運行。而我國鄉鎮長長期處於“什麼都管，什麼都管不了”的困境，出了事，都得鄉鎮長來承擔，而一旦想真正地去管了，發現什麼都難指揮得動。同時鄉鎮與縣、村的關係也是很複雜的。 　　過去的鄉鎮改革一直在“撤鄉並鎮”上打轉轉，思路一直打不開。我覺得這樣做是極其危險的。我國目前鄉鎮的人口數目龐大，過多地撤鄉並鎮，使許多農村的情況難以被政府掌握，容易出大問題。未來應該走出撤鄉並鎮的怪圈，有重點地選擇一些鄉鎮大力進行建設，使一個縣域範圍多幾個經濟發展中心，以此帶動農村的發展。目前的縣域經濟是縣城所在地一花獨放，達不到帶動整個縣域經濟發展的目的，未來應該百花齊放，重點建設小城鎮，主要是鄉鎮小城鎮，使農村經濟有更多的中心來幅射。 　　鄉鎮政府作為國家權力在鄉村社會的最後一級，直接與農民發生利益關係。當前鄉鎮一級建制不僅不能廢除，鄉鎮政權還應強化：我們應該形成新的社會發展觀，並由此來重新確立農村發展戰略、重新定位鄉鎮政權的職能。  　　目前我國鄉鎮治理的角色困境主要包括： 鄉鎮規模過小，經濟輻射能力差 ；縣、鄉鎮的經濟缺乏分工和合作 ；不同級別政府事權、財權分工不合理；社會管理制度不完善等。 　　精鄉鎮關鍵是提高小城鎮的輻射能力。小城鎮和農村協同發展關係著中國農村發展的方向和目標。農村城鎮化具有聚集人口、產業、人才、資金、信息、服務的功能，實現信息、資金和技術的合理流動。因此，擴鄉並鎮，提高小城鎮的輻射能力，可以有利於集中人力物力財力進行基礎設施建設，加快經濟增長極的形成，為統籌城鄉經濟發展提供強大的動力。 　　完善縣域小城鎮體系，提高中心小城鎮質量，增強小城鎮的經濟集聚和輻射能力，是中國縣域城鎮化發展的重要思路。我國有2000多個縣，每個縣重點建設10個鄉鎮，每個鄉鎮吸納1萬農村人口，全國就可以減少農民2億多人。這對提高我國城鎮化以及形成縣城經濟都十分重要。  　　村域合作與村民自治：僅有選舉是不夠的，要以專業合作組織重構村民自治制度 　　目前村級的自治存在許多問題，村級政府不但缺乏完善的經濟組織和管理制度，村民自治還缺乏有效的監督與制裁機制，“村務公開”、“一事一議”等制度缺乏實施的基礎與動力，一些村規民約與現有法律條例明顯不符等。 　　未來應該加強村域合作，就是以村社組織為經營主體，以村社地域為適度規模，在家庭聯產承包經營的基礎上進行資產整合的生產經營。作為中國農村的地緣社會組織，村社必然將在很長的時間內繼續存在，儘管向現代產業社會轉型打破了傳統村落共同體的農業生產、生活和社會規則，但農戶之間形成的共同的文化信仰並沒有被打破。村民可以通過不同的形式，在農戶財產的基礎上通過村域合作發展集體經濟。以合作社的形式將農戶之間聯繫起來進行分工協作，能夠解決“小農戶、大市場”的困境，有利於農戶利益和農業產業化發展。發展村域合作，還可以通過農戶之間的合作與分工，節省大量的農業生產的勞動時間，把農業剩餘勞動力解放出來，向其他產業進行轉移。通過有組織、有計劃的勞動力轉移，促進地區工業化和城市化發展，提高地區競爭力。（作者為中國人民大學農業與農村發展學院副院長、博導）

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