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財稅體制與金融體制改革應同步展開

http://www.CRNTT.com   2013-11-24 10:05:03

由於地方政府不具備舉債的主體地位（地方政府發債一般由中央政府代理），債務承擔和償還責任不匹配，成了誘發地方政府債務過度承擔道德風險的根源。因此，這些年來始終存在著地方政府繞開中央控制，開辟地方融資新渠道的激勵。上世紀80年代末至90年代初，曾出現了大量由地方政府批准設立的非銀行金融機構，多數是信托公司。這些信托公司名為經營“信托”，實則都在做“信貸”，通過吸收存款和同業拆借資金用以發放貸款。一些地方政府為了使地方所屬的信托投資公司擴大融資規模，甚至公開下文要求地方管轄的企事業單位將自有資金和專項資金放在信托投資公司的賬戶上。此外，各地成立了數量眾多的證券交易中心、資金拆借市場，這些中心和市場有的是央行的省市分行出面組建的，有的是地方政府單獨或與企業共同組建的。那段時期地方的“亂融資”，直接導致了1993 年的“治理整頓”：清理信托公司、證券市場、上收企業發債權力。 　　在土地財政模式下，地方政府對於開設自己的融資途徑和機構的激勵就更大了。不管是2004年“8•31大限”（經營性用地由無償和協議出讓改為“招拍掛”）之前的土地財政模式（以工業園區建設來招商引資），還是2004年至今的土地財政模式，都是如此。因為，沒有金融機構的資金支持，無法通過土地出讓撬動金融信貸，從而實現“土地+金融”模式下的投資倍增目標。 　　文章表示，近十多年來地方政府一直在設法突破中央的限制，創設出名目繁多的、自我控制的融資途徑和機構。自2001年加入WTO以來，中國通過資本項目順差（主要是FDI）進來的資本快速增長，大部分並非實物資本輸入，而是地方政府繞開中央金融控制，用土地和稅收優惠招商引資吸引來的資本。2008年全球金融危機之後，各地政府打著解決小企業融資難的旗號興辦包括小額貸款公司在內的各類地方金融機構，打著建設多層次資本市場的旗號大力興辦各種交易所。同時，受地方政府控制的城市商業銀行、農村商業銀行、農村信用社等也紛紛加入了金融創新的行列，而以創新名義推出的銀行理財產品、信托產品、票據融資，無非是匯集社會各類資金為地方政府開辟使用渠道。更有甚者，上世紀80年代政府向公務員、企事業單位和社會集資的做法又有卷土重來的跡象。 　　與此同時，金融機構的“國家隊”也在為地方政府永不滿足的融資胃口輸送“炮彈”。國有商業銀行為了追求更高收益、規避資本監管，創設出了各類形式的影子銀行，大多投在了收益高、風險大的地方政府的投融資平台。即使中央政府對“表外信貸”發布了多道禁令，也沒能止住商業銀行創設影子銀行新形式的努力。最突出的例子是，在銀信合作受到一定抑制後，銀證合作的規模在短短一年內增長了六倍！ 　　文章指出，一方面，與地方政府一樣，國有或政府所有的金融機構，也不具備市場主體地位，風險承擔和收益獲取也不對稱，道德風險驅使他們普遍參與到全社會的資金逐利大潮中，並以政府信用為陰性背書，將其他社會資金吸引了過來；另一方面，政府長期對金融直接配給、干預又弱化了金融監管主體的獨立和監管能力。因此，財稅體制改革與金融體制改革理應同步開展。若不同時推進金融體制改革，特別是金融監管（如存款保險制度、資本充足率）、確立金融機構的市場平等地位（風險承擔和收益獲取對等），單方推進以約束地方政府支出的財稅體制改革，是難以獲得財政支出和財政職能平衡的理想效果的。

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