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改革食品安全城鄉分治 保障國民待遇

http://www.CRNTT.com   2012-10-06 09:18:45

文章指出，中國現階段城市和農村地區的食品安全監管體制在監管架構、經費來源以及人員結構上都存在一定的差距，由此形成了具有中國特色的食品安全城鄉二元監管體制。那麼，究竟有哪些原因導致了這種食品安全城鄉二元監管體制的形成？如何分析這些原因在保持和維護這種二元監管體制中的作用？ 　　最為明顯的一個解釋因素就在於監管體制的歷史慣性。自1949年建國以來，中國在很長的一段時期內都實行了一種“城市優先、工業優先”的發展戰略導向，無論是工農產品的“剪刀差”，還是城鄉二元分割的戶籍制度，都是這種發展戰略的充分體現。自改革開放以來，城鄉差距的成因逐步由原來的行政原因轉化為市場原因，市場經濟的發展同樣也擴大了城鄉發展的鴻溝，這也導致了城市和農村之間的政府管理體制和公共服務水平都存在明顯差異，食品安全監管自然也不例外。 　　早在計劃經濟時代，中國的食品安全管理體制就體現為明顯的城鄉二元體制：一方面，在城市區域，由於大部分食品生產、流通和加工企業都屬於國有企業，因此往往採用了政府行業管理部門直接管理、內部控制、微觀介入的管理體制，而另一方面，在農村區域，人民公社體制並不能很好地完全控制小農經濟式的農產品生產方式，農村的食品衛生管理主要依靠當時的衛生防疫站以及各種業餘群眾組織(如赤腳醫生)[4]，而衛生防疫站的管理能力和強度遠不如行業管理部門，因此導致農村的食品衛生基本上處於無人管理狀態。雖然這套“行業管理部門-衛生防疫站”的二元管理體制在今天已經不複存在，但是這套體制的歷史慣性依然十分強大，同時市場化的力量更加激化了城鄉之間的發展差距，導致現階段城市食品安全監管的專業化能力和基礎設施建設仍然明顯高於農村地區。 　　其次，城市和農村地區的政府在食品安全問題上的激勵結構方面也存在巨大差異，而這種激勵結構的差異可以在很大程度上解釋食品安全城鄉二元體制的長期維繫。現階段，大部分對中國食品安全問題的批評與抱怨都來自城市而非農村。與城市居民相比，由於農民家庭的經濟收入相對較低，而受教育程度也普遍不高，導致農民朋友對食品價格比對食品安全的信息更加敏感，也致使農民對食品安全的容忍度相對較高。此外，農民朋友往往不能像城市居民那樣擁有強大的社會資源和媒體聯繫，因此即便碰到了食品安全的危害，也往往不會造成較大的社會影響，這些都導致廣大農民在食品安全問題上的集體失聲。 　　這種完全不同的訴求結構導致農村地區的政府部門既缺乏壓力，也缺乏動力去開展食品安全監管工作，而相對而言，城市地區的政府部門由於面臨的輿論壓力更大，也更容易做出成績讓居民認可，因此也就具有更加強大的壓力和動力結構去重視和改善食品安全工作。換而言之，食品安全工作在城市和農村政府的議程設定和工作重點中的優先性存在較大差別。 　　最後，城市和農村地區具有明顯差異的經濟增長模式也為城鄉食品安全二元監管體制的存在和發展提供了條件。中國的經濟奇跡起源於農村經濟的起飛，然而對於大多數中西部農村地區而言，雖然地方政府都想盡快邁入工業化主導的發展階段，但從現實條件來看第一產業仍然是農村地區的主導和支柱產業，因此農業經濟的發展仍然是許多農村地區經濟增長模式的主要源泉。然而，從現實情況來分析，由於中國農業發展的科技水平不高，農作物種植和飼養的環境存在一定的污染，農民的食品安全知識普及不夠，導致中國一些農產品確實存在較大的質量安全問題，而作為農產品產出地的農村政府不得不要在食品安全監管與當地農業經濟增長中尋求一種微妙的平衡，從而在一定程度上軟化了農村地方政府在食品安全監管問題上的力度。 　　完全相反的是，對於工業和服務業發展相對較為成熟和集中的城市區域，由於其經濟增長基本上不再依靠第一產業，而大量的農副產品從農村地區輸入城市地區，這就使得城市地方政府在食品安全監管問題上不需要像農村政府那樣進行策略的平衡，換而言之，加強食品安全監管的力度，並不會在很大程度上影響城市地區的經濟增長，反而能夠增加市民的生活滿意度，因此這也促使城市地方政府能夠更加重視食品安全監管工作。

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