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鄭永年：中國的體制改革已走到了哪一步？

http://www.CRNTT.com   2013-02-12 09:58:44

儘管改革了那麼多年，直到現在，中國的行政效率並沒有提高。主要原因在於政府向企業和社會的分權還沒有真正到位。在一些領域，尤其是國有企業領域，政府或者政府的代理人仍然是經濟活動的主體。在經濟分權不到位的情況下，要建立規制型政府幾乎不可能。只要政府繼續是經濟活動的主體，所謂的政府監管只會是“左手監管右手”。社會領域更是這樣。政府向社會分權在一些地方剛剛開始，還沒有形成全國規模。同時，對如何在向社會分權的同時通過行政體制改革來建設政府對社會的監管能力更沒有提到議事日程上來。 　　過去十來年行政體制運作的實踐和經驗都表明，中國需要新一波行政體制改革。從機構的整合和理性化的角度來看，根據社會經濟情況的變化，這個領域還可以再繼續進行一些改革。例如，一些部門的繼續整合、職能的調整、一些部門的升格或者降格、事業單位的改革、國有企業的去行政化等等。現在中國政策領域正在討論的大交通部、大文化部等的建設，或者海洋局的升格，這些都是現實面臨的問題，都應當加以考慮。不過，人們也應當看到，這個領域的改革空間已經不是很大，很難找到重大的突破口。 　　要找到重大的突破口，新一波改革的目標必須是向社會分權。經過前面兩波的行政體制改革，政府向企業分權的目標已經基本上確立。除了國有企業部門，政府對企業的直接干預大大減少。當然，如上所說，這個領域還需要進一步的改革，建立法治基礎之上的市場經濟。一方面，政府繼續退出企業領域，讓企業成為市場的主體。在很多領域，政府對經濟領域的干預還是過度。在一些領域例如國有企業，政府還是經濟活動的主體。如果這種情況繼續下去，那麼市場經濟就很難得到確立。 直接參與和管理轉為對經濟活動的監管 　　但另一方面，政府也必須加快建立對企業經濟活動的監管。向企業分權並不是說政府和經濟活動不相關了，而是政府功能的轉型，即從直接參與和管理經濟活動轉型成為對經濟活動進行規制。對企業經濟活動的規制至少表現在如下幾個方面。第一方面是企業的長遠利益。例如，很多國家都有反壟斷法，就是為了企業的長遠利益和可持續發展。第二，經濟的法治化。市場經濟不是從天下掉下來的，企業之間的互動儘管從長遠看可以促成市場規則的形成和發展。但作為發展中國家，政府必須在為企業確立法治基礎方面扮演一個重要的作用。第三，經濟活動儘管表現為企業行為，但企業僅僅是社會的一個有機部分，也就是說，任何企業經濟活動會影響到其所處的社會。為了社會的利益，政府必須監管企業，否則企業的社會責任難以得到確立。這種監管涵蓋包括安全生產、產品質量、腐敗等等方面。 　　儘管政府和企業之間的關係還有諸多改革的空間，但比較而言，政府向社會分權的目標還沒有確立起來。一些地方例如廣東、北京和上海在進行比較大規模的試點，但在全國層面，向社會分權的改革目標遠未建立。政府不能向社會分權，就造成了大政府、弱政府，小社會、弱社會的局面。而這樣一個局面是今天中國諸多社會問題的結構性根源。

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