| 邳州事件 凸顯農地以租代徵之弊 | |
http://www.CRNTT.com 2010-01-19 11:22:36 |
據報道，1月7日，江蘇邳州市河灣村發生一起衝突事件，200多名男子手持棍棒、砍刀，欲強行征用該村耕地，與前來護地的百餘村民發生衝突，村民一死一傷。據邳州市政府解釋，不法分子受一家企業委托勘探村民耕地，因而和村民發生衝突。不過，當地農民認為，此事之發生，系企業意圖強占村民耕地所致。 到目前為止，事件的真相還在調查之中。不過可以肯定的是，此次事件是和當地存在的“以租代征”有關。以租代征，是指地方政府不是通過法律規定的徵收制度改變土地的用途，而是以租賃方式將農地改為工業用地。為什麼地方政府不採用徵收，而是要以租賃的方式來改變農地的用途？ 受限於中國複雜的土地制度，地方政府不以徵收而以租賃方式來獲得工業用地的情形屢見不鮮。按照憲法和法律的規定，我國實行土地用途管制制度，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。同時嚴格限制農用地轉為建設用地，對耕地實行特殊保護制度。不僅如此，還通過不同的行政層級來強化這個制度，如《土地管理法》第45條規定，徵收基本農田、基本農田以外超過三十五公頃的耕地以及其他超過七十公頃的土地，都需由國務院批准。同時，在《土地管理法實施條例》中還對省、市、縣各級地方人民政府的審批權限做了規定。 土地用途管制制度的初衷，可能是為了保護耕地，確保國家的糧食安全。但是隨著經濟的發展，城市化進程的加快，這個制度和當下各地的實踐產生了嚴重的脫節。一個最為明顯的現實是，經濟發展客觀上需要擴大城市面積，而且工業的發展也需要更多的廠房。但是按照目前的土地管理制度，地方政府很難通過合法的徵收程序將農地轉為建設用地，或者是這種制度的運行成本很高，使得很多地方政府不得不通過種種諸如“土地指標用途轉讓”、“螞蟻搬家”等制度來獲得城市化急需的土地。這種問題在珠江三角洲和長江三角洲等區域表現得格外明顯。 以租代征就是在這個背景下的一個“制度創新”。以租代征的實質是地方政府繞開上級政府，自主決定建設用地的數量。如果農地的承包經營戶和租用方之間的利益能夠達成妥協，那麼這可能是一種化解地方政府用地指標短缺，同時也讓農民分享城市化進程的一種制度創新。但如果無法協商一致，那麼這個制度就會變成地方政府和企業合謀，共同侵害農民利益的制度。 從目前已披露的事實來看，邳州市的以租代征就存在這方面的問題。據邳州市河灣村很多村民反映，村里拿農地租給開發商的價格是每畝17萬元，但最後補償給村民的金額卻只是每畝3萬元。其中14萬元的差價，可能就落入了地方政府和村幹部腰包之中。村民和企業之所以發生糾紛，並不是村民反對以租代征，而是反對這種利益分配不均的制度：一方面，村民獲得的賠償金額(或者說是轉讓的租金)極少；另一方面，即便是這種極少的賠償金，企業也是拖欠支付。這兩方面因素的共同作用下，才有當地村民反對這種違法的以租代征。 不過需要指出的是，這種以租代征的方式之所以能夠稱為地方政府(尤其是鄉鎮一級政府)的厚愛，是因為這種機制充分考慮到了基層政府的利益。在原有的利益分配格局中，農地一旦轉化為建設用地，按照《土地管理法》等法律的規定，土地出讓金的受益者是縣級以上人民政府，鄉鎮政府根本無法染指其中。但是由鄉鎮政府主導的以租代征，就可以將其中相當一部分的收益落到鄉鎮一級政府的腰包之中。如此之大的利益驅動，才令不少基層政府有強烈的衝動去落實以租代征。 同時，中國當下集體所有的土地制度也是培育以租代征制度的溫床。在集體所有的土地制度下，集體而非農民是土地的所有者。這就意味著集體的領導者——往往是村支書或者是村委會主任——就有了尋租的機會，尤其是在不少村民自治不甚完善的地區更是如此。 由此可見，表面來看，以租代征釀成了此次邳州衝突事件。但如果做深層次分析，土地用途管制制度和集體土地中所有權人不明確的制度性漏洞才是導致此次惡性事故的最終原因。需要指出的是，只要中國繼續城市化的進程，而土地用途管制制度和集體所有制的土地制度不發生變化，此類悲劇還將再度上演。 |
