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鄧聿文：地方政府已成一個利益集團

http://www.CRNTT.com   2012-10-19 11:16:35

所謂政府的自利性，是指政府除了具有管理公共事物的屬性外，還具有追求自身利益最大化的屬性。它包括政府中的一切組織和個人尋求自身利益最大化的舉動，比如對權力、金錢等的追求。在這兩起事例中，地方政府就赤裸裸地以政府公司的面目而出現，已完全淪為在市場中逐利的企業，與一般企業的行為無異，甚至還不如一般企業對市場道德的遵守。 　　對於地方政府和部門的公司化自利行為，有學者曾將其解釋為中國經濟高速增長的一個決定性因素。這在某種程度上也不能說完全不對。改革開放以來的中國現代化，是地方政府導向的現代化，在社會資源缺位的情況下，地方政府成為拉動現代化的最大動力，因而，其表現出一定的自利性也很正常。然而，以追求經濟增長特別是財政收入為最高動力的政府逐利化或公司化，雖然在某些時候能夠帶來社會財富的大幅增加，也能夠提高社會成員的福利水平，但在社會治理方面，在社會整體利益上，它更多帶來的是災難。 　　原因在於，政府變成公司，與一般市場上的公司不同，如果說，後者還要受到市場中一系列的合約和規則所制約和支配，政府公司則沒有這些限制。因為政府是市場規則和合約的制定者和執行者，因而政府擁有一般市場公司根本不具有的強制權力。另外，公司為了取得利潤，還要善待消費者，得到一個好的社會評價，雖然多數時候單個消費者的力量不如公司，但他如果覺得沒有受到公司的應有尊重，完全可以用腳投票，然而，政府公司則不在乎這些。所以，政府的公司化會帶來如下後果：假如政府和民眾的利益具有暫時一致性，政府公司化或能給民眾帶來福利的改善；假如政府跟民眾的利益不一致，政府公司化首先是要保證政府這個公司利益的最大化，與“公司”利益無關的東西都會統統靠邊站，甚至被清除。這時候的政府，就不再是為民服務的政府，雖然它還打著為民服務的旗號。而在多數情況下，政府呈現給社會的是後者。高速公路的遲遲不願取消收費就是如此。 　　以鄭州黃河公路大橋為例，該大橋開始是以政府還貸的形式收費，收了10年，後來變身企業，成為經營性大橋，又收了4年，到此，其政府貸款已經還完，按理，該免費通行。然而它不，河南省政府搬出了2004年國務院公布的《收費公路管理條例》，該條例有這樣的規定：政府還貸公路的收費期限最長不超過20年，經營性公路的收費期限最長不超過25年。河南省政府說，按經營性公路計算，鄭州黃河大橋還可以繼續收費不超過25年，一直費到2020年。鑒此，在2008年的審計報告中，審計署曾對其以違規定論，指出它共多收了16年的過路過橋費。對審計署的警告以及此後社會對其取消收費的呼籲，河南省政府卻充耳不聞，一點都不在乎。要不是去年國家五部委開展對公路亂收費的清理，河南省政府恐怕還得繼續收下去。 　　地方政府為什麼敢不買審計署的賬？因為它能利用相關制度和政策的缺陷為自己撐腰。正如審計署批評的，一些地方政府和交通部門從自身利益出發，把收費公路作為融資平台，將政府還貸公路隨意轉為經營性公路：一方面，經營企業從地方政府批准的高收費期限和收費標準上獲取收益，用來再投資政府指定的其它項目及彌補財政經費等；另一方面，地方政府也從包括公路等各種投資活動、企業經營收益中獲得稅收收入等。我國對高速公路實行的是特殊經營制度，只有取得特殊經營許可權的企業才可從事高速公路的修建、經營和管理，而政府一般把特殊經營許可權賦予給政府控股的企業或與政府有相當關係之企業。他們在政府的收費還貸快到期時，往往利用《收費公路管理條例》的漏洞，通過轉讓經營權、或者將其他項目債務並入收費公路等方式，變更公路性質，把政府還貸公路變成企業經營性公路，從而得以繼續收費，而且比原來的時限更長。像鄭州黃河公路大橋，河南省交通廳早在2000年8月，以資產作為家底，組建成立了河南高速公路發展有限責任公司，同年12月，該公司又以最大股東身份，入主新成立的中原高速公路股份有限公司。2003年，中原高速進入A股市場。通過這樣幾經轉手，黃河公路大橋成為了資本市場上的優質資產。

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