中評社廣州1月12日電／今後，並非每片國土都要城市化，有些區域是高樓林立，有些區域將是田園、森林。“十一五”規劃首次提出將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，並實施不同的區域政策，給人以廣闊的想像空間。正在加緊推進的主體功能區規劃，使GDP轉型的輪廓日漸清晰。
從概念到實務
承擔主體功能區劃分研究設計任務的三大機構之一—中科院地理環境研究所相關專家元月3日起已全部分赴八個試點省區，進行為期10天的專題調研。該所側重四類主功能區劃分的標準體系設計。
據國家發展改革委宏觀院區域經濟研究室主任高國力介紹，從“十一五”規劃綱要出臺到現在，官方和學術界都在圍繞主功能區規劃作理論、方法和技術層面的基礎性研究。
此次規劃最引人注目之處，在於其涵蓋國家多個部門。從規劃領導小組成員單位可以管窺此次功能區規劃的分量。在規劃領導小組組長與副組長單位中，除了財政部以外，其餘三個部委分別是國家發展改革委、建設部和國土資源部，而這三個部門都是國家最為重要的規劃部門。
去年11月6日，國家發展改革委在其網站上公佈了《國務院辦公廳關於開展全國主體功能區劃規劃編制工作的通知》。按照該《通知》，《全國主體功能區劃規劃(草案)》將於今年年底前編制完成，12月份提交國務院審議，然後爭取作為特例提交全國人大審定。
高國力稱，國家發展改革委正在起草一個關於推進這項工作的指導意見，並從全國的東、中、西和東北四個板塊中，分別選一至兩個省份進行試點，今年將進入具體的實施、推進階段。
據經濟參考報報道，國家發展改革委國土所已經完成了兩個省份的調研工作。東部選擇了經濟發展水平比較高的浙江省，西部選擇的是經濟相對欠發達的貴州省。國土所還組團赴美國和加拿大，對相關問題進行調研，有關報告已送相關部門參閱。其間，北京市已悄然將密雲和延慶劃為生態涵養區，不再考核GDP指標。
“先有理念，再有實踐”
四大主體功能區的構想體現了多年來未能實現的“分類指導、區別對待”原則，方向無疑是對的，但具體劃到哪，劃多大，是地方最關心的，也是眾多專家和決策機構頗感困惑的問題。
分歧的焦點首先是主體功能區劃分的標準問題：是全國制訂統一標準，還是允許各省區市制訂自己的標準？另一個是劃分的層級問題，是中央“一刀切”，還是中央劃、省裏也劃，甚至市縣也劃？
國家發展改革委規劃司一位人士說，目前，適度打破行政分割的原則已成為規劃司和試點地區等多方的共識，但國土部分覆蓋和以“縣”為基本單元劃分等原則尚待決策層最終認可。
“主體功能區劃分及其分類政策”課題組提出，先確定行政上的“縣”作為劃分單元，“中央政府”和“省政府”成為兩級劃分主體。即先由中央層面以“縣”為基本單元進行劃分，省也以“縣”為基本單元劃分，如有衝突，原則上地方要服從中央的劃分結果。
儘管課題組認為，如果劃分單元突破行政區域會導致政策沒有實施主體，很難得到有效推行，並建議主體功能區劃在很大程度上仍然要依託現有的行政區劃，局部區域可以構建跨行政區的主體功能區，但目前的各方共識則是：劃分如果突破行政區域，更利於協調資源環境、開發密度和發展潛力等自然和經濟要素。
在去年底召開的主體功能區劃指標體系課題研究交流會上，國家發展改革委副秘書長楊偉民說，對於國家層面劃定的主體功能區(非全覆蓋)，各省區不再做二級劃分，各省區只做國家沒有劃定的空白區域規劃，待國家劃分結果出來後，對部分區域由國家劃分的結果替代。
四大主體功能區構想被公認是一個政府超前於學界的區域戰略構想。國家發展改革委的態度是：“先有理念，再有實踐，逐步總結”。
主體功能區形成尚待時日
國家發展改革委規劃司相關負責人樂觀地表示，“十一五”期間，中央層面的規劃一定能完成。如果順利，地方的也不成問題。這位負責人同時認為，從目前不少地方政府急切地期望能被列為重點開發區看，以GDP為綱轉到可持續發展不是一年兩年就能完成的事。
“要在國土面積上實現這麼大範圍的功能區佈局，接下來要做許多政策調整，如財政、投資、產業、土地、人口、戶籍管理政策等。”中國社科院經濟研究所宏觀經濟研究室主任袁鋼明說，今後將會引導優化開發區域轉移占地多、能耗高的加工業和勞動密集型產業，引導重點開發區域加強產業配套能力建設，引導限制開發區域發展特色產業，限制不符合主體功能定位的產業擴張。列為限制開發和禁止開發區會允許GDP負增長。對這類地區中央和省級財政還要進行補償，逐步使當地居民享有均等化的基本公共服務。
袁鋼明說，這些問題解決以後，主體功能區就將進入形成階段。重點開發區域將迅速成為集聚經濟和人口的中心地帶。優化開發區域在產業升級後，一些產業和人口要向重點開發區域轉移，限制和禁止開發區的人口也要逐漸向重點開發區域轉移。至此，中國區域戰略才能從多年來“切塊式”發展轉向科學、合理發展，從以GDP為標準真正轉變到以人為本。
由於功能區規劃預計今年年底才能完成，今年處於新區域政策的“前夜”。袁鋼明說，國家既會考慮到未來區域政策的變化、走向，也會兼顧過去幾年一直執行的區域政策，使區域傾斜性政策得以延續。
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