中評社香港4月8日電／一邊是中央財政收入迅速增長，一邊是基層抱怨財政吃緊。儘管中央對地方的轉移支付力度一直在不斷加大，但基層財政依然吃緊，業內人士估計2005年鄉村債務高達10000億。中國經濟週刊文章評論道，這種鮮明對比是否預示著，中國第二次財政體制改革的時機已經到來？
如何走出鄉鎮財政困境
“國家財政蒸蒸日上，省級財政穩穩噹噹，市級財政搖搖晃晃，縣級財政哭爹叫娘，鄉級財政精精光光。”這是在某省鄉村公務員中流傳甚廣的一句話，它形象地描繪出了目前縣鄉財政的窘境。
據了解，目前，基層政府財政困難導致工資普遍欠發、財政赤字不斷擴大、實際債務負擔沉重等問題，已引起各方關注。財政系統某官員透露，解决縣鄉債務已經提上國家日程。關於2005年的鄉村債務，農業部正在做普查，具體數字是多少還沒有出來。之後，財政部將根據農業部調查情况，對一些屬於公共産品的領域，比如教育、交通等鄉村債務進行清理。
據悉，1994年分稅財政體制改革初步確定了中央與省級單位之間的財政體制，但幷沒有確定統一的省以下財政體制，而是由各省根據自身情况自行决定。近年來，由於財權重心上移、事權重心下移等情况，縣、鄉兩級政府和財政運行的困難凸顯，引出了基層縣鄉兩級欠發工資嚴重、負債嚴重等問題。這些已經成爲影響經濟發展和社會穩定的重大問題，受到社會各界的廣泛關注。
由此，關於進行財政體制改革的呼聲也隨之而出。而是否以國家財政體制的重要組成部分的省以下財政體制改革爲契機，進行第二次財政體制改革也引起各方關注。
相對於第一次財政體制改革—1994年分稅財政體制改革而言，改進省以下財政體制，緩解基層財政困難，在當前尤爲迫切。
鄉村債務達10000億
債務是漏斗，如果不解决債務問題，注入的水就不可能留住，農村持續發展更無從談起。
“我們鄉幹部的工資從今年1月份以來都沒有發，現在養家糊口都很困難。”河南省駐馬店地區某鄉幹部陳先生毫不掩飾自己的不滿情緒，“我是1993年到鄉政府上的班，參加工作都13年了，每月祗有600元的工資。現在連這600元還拿不到。”
陳先生說，在今年1月1日農業稅取消了以後，他們鄉鎮的財政收入微乎其微，除了中央對地方的轉移支付（但轉移支付從省到市到縣，最後到鄉村一級，被層層截留之後，已經很少了）、計劃生育社會撫養費、工商地稅、國稅逐級分成之外，再沒有其他的收入來源。鄉里往年最多的時候每年能有七八十萬元的收入，現在一個鄉鎮的年收入也祗有四五十萬元。
“現在的問題是，收的錢少，用錢的地方却很多，比如，正常情况下，教師的工資、鄉機關幹部的工資、離退休幹部的工資、還有五保老人的生活費等都需要支出。現在我們鄉教師的工資是按時發放的，但是村幹部每月200、300元的工資却不能保證。”陳先生告訴記者，縣鄉財政除了收入來源少、支出多之外，鄉村債務更是壓在他們肩上的一座大山。
“我們這裡80%的鄉村都有債務，平均每個鄉的債務是3、4百萬，債務最高的鄉達到了1千多萬；平均每個村都有十幾萬的債務，債務最高的村有30、40萬。這些債務主要是前幾年大辦鄉村企業、爲完成縣里下達給鄉的財政任務、修路建學校等公益事業和爲了保證正常的工資、辦公經費等多方面貸款形成的。”
中國縣鄉財政普遍困難已是不爭的事實，特別是在中西部地區就更是如此。而且伴隨著農村稅費改革的推進和農業稅的减免，縣鄉財政危機日益加劇。湖北省財政廳紀檢監察室主任傅光明透露，據有關部門的調查，1999年鄉村基層債務總額大約在3000-6000億，到5年之後的2004年，鄉村基層債務總額已經上昇到6000-10000億。
“估計2005年債務將達到10000億，其嚴重程度不亞于國有企業負債。如果以10000億鄉村債務計算，中國鄉鎮將近5萬個，平均每個鄉鎮負債2000余萬元。這是一個什麽概念呢，如果每個鄉鎮的財政收入平均按照100萬計算，就是鄉村兩級不吃不喝，也要近20年才能清償債務。”傅光明主任分析。
據資料顯示，在我國3000多個縣市中，財政長期呈現赤字的縣市已超過50%，全國1080個縣發不出工資來，約有50%～60%的鄉（鎮）入不敷出。如果按全國縣級政府債務大約在6000－9000億元之間，農村人均負債約667－1000元。
“形成鄉村債務的原因主要有三個方面：一是鄉村辦教育。爲了在2000年完成普九教育，很多鄉村都在集資借款辦教育，這方面的債務佔了1/3；二是鄉村辦企業。這些鄉村辦的企業經營幾年虧損破産後，形成債務，這方面的債務佔了1/3；剩下的1/3就是財政困難形成的債務。由於縣鄉沒有資金來源，一些鄉村爲了完成農業稅和一些攤派任務，祗有靠借債來完成”。傅光明表示。
“省直管縣”緩解縣鄉財政困難
針對如何走出鄉鎮財政困境，許多地方都在不斷地探索鄉鎮財政突圍之路。“省直管縣”就是緩解縣鄉財政困難的一項有效措施。
“中國《憲法》規定了中央、省（直轄市）、市、縣、鄉鎮五級政府體制，‘省直管縣’體制，實際上是在現有的五級政府框架下，弱化縣級政府對地市級政府的行政隸屬關係，使縣級政府與地市級政府在財政級次上平級。”中國社會科學院財貿所博士後張斌解釋。
據悉，繼2002年浙江首次推行“省直管縣”財政體制改革以來，目前，這項改革已經在湖北、河南、山東、江蘇、江西等多個省份試行。
據湖北省財政廳傅光明介紹：2004年4月21日，湖北省决定改革原來省管市、市管縣（市）的財政管理體制，在全省實行省管縣（市）財政管理體制。
其實早在2003年6月，湖北就已開始創新體制，對大冶、京山等20個縣市實施“擴權”，省對縣市實行項目、信息和資金直達。2004年又進一步擴大了省直管縣的範圍。2004年，湖北省下放239項審批、審核權限，實行信息、項目、資金直達。一系列優化縣域經濟環境的改革措施，使湖北省縣域經濟連年提速，2004年，湖北縣域生産總值達到3440.8億元，佔全省比重54.44%，比3年前提高7.4個百分點。
事實上，地方的改革已經引起中央的關注，在今年中央的一號文件也提出，有條件的地方可加快推進“省直管縣”財政管理體制。
“省直管縣”祗是財政體制改革的一部分
“中國這麽大，人口這麽多，不要想當然以這樣一個模式去解决全國各地的所有問題。應該看到，省與省之間、一個省內部，其區域差异都很明顯。浙江是個小省，比較容易搞‘省直管縣’，但像四川這樣的大省，搞‘省直管縣’，管理的難度就會增加。”劉尚希副所長表示，對於各省的鄉村債務難題，“省直管縣”幷非就是仙丹妙藥。是否採用“省直管縣”還要因地制宜，不能盲目跟風，更不可一刀切。
“這是一個需要慎重研究的問題。在我國長期實行市管縣的體制下，隨著城市的發展，許多原來以農業爲主的周邊縣逐步成爲城市所轄的區，市管縣體制爲中心城市的發展提供了較大的發展空間。而實行省直管縣後勢必對中心城市的擴張造成負面影響。”中國社會科學院財貿所博士後張斌曾就“省直管縣”體制多次到地方調研，他表示，“‘省直管縣’體制在目前階段可能更適用於中心城市數量較少的省份，而在全國範圍的普遍推行還有待探討。”
“毫無疑問，‘省直管縣’是進一步完善省以下財政體制改革的一種探索，是財政體制改革的一個內容，也與財政管理相關，但幷不是財政體制改革的全部。全面的財政體制改革包括政府之間收入的劃分、各級政府之間支出責任的劃分、省以下轉移支付制度的完善等方面。”劉尚希副所長表示，最近幾年縣鄉財政的困難和省以下財政體制不完善密切相關，目前是到了推行第二次財政體制改革的時候了。
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