行政長官是香港特別行政區的唯一代表
這說明了，在目前的政制底下，甚至特首在一人一票中高票當選，也難以「強政」，反對派的「普選萬能論」可以休矣。況且「行政主導」的目標，並非單單是「強政」，最終的意義是不論對內對外，行政長官是香港特別行政區的唯一代表，而並非像美國，行政和立法機關都代表美國，許多時有如兩個政府。中央於委任行政長官之後，只認他一個人，與特區的往來，理想的做法基本上是只通過行政長官。最近的政改，反對派認為這只須立法會三分之二通過，交中央批准及備案便成，完全是香港內部的事情。這是完全不了解「行政主導」的原意，因為不管反對派如何理解，根據《基本法》，政改法案並非由立法會自把自為，一定要由行政部門草擬，而且事先要與中央溝通，就政改修改，是否有「必要」達成共識。這簡單而清晰的原理，反對派竟然故意裝作不懂，鬧到滿城風雨，最後要人大釋法，非常具體的定了整個過程的程序，於是反對派又說中央以釋法為名，實際上修改了《基本法》。對外事務也是一樣，只有行政長官一人能最後代表香港，他說了算，其他人都不算。
中央對特首的審查與任命
根據在內外只有行政長官一個人能代表香港這種「行政主導」思路，行政長官是中央授權實際掌握香港政權的人，地位非常重要和關鍵。中央在委任之前，一定要十分慎重地把好這一個關，所以自始至終，都堅持對行政長官「實質性任命」。那即是說，中央要把好關，這主要包括品格審查和政治審查。品格審查表面上比較簡單，並且素有既定程序，市民一般接受。在政治審查方面，特首一定要是鄧小平所說的「愛國者」。而根據二零零四年初在香港進行的一輪圍繞著「愛國者」的論爭當中，我們可以發現中央對「愛國者」要求的底線只有三條：不能鼓吹「結束一黨專政」，意圖或企圖顛覆內地社會主義這一制度；不能與外國反共反對勢力勾結，損害國家民族利益；不能支持台灣獨立，分裂國土。這三條底線不但簡單、合理、而且寬鬆、易明。事實上，我們不但難以想像任何一個違反了這任何一條底線的人應該當上特首，而且可以試想，一旦台灣當局搞修憲獨立，香港特首如公開聲言這是合理行動，並且會得到香港廣大市民的祝福的話，將把中央置於何等尷尬的地位；今天依然擁有英國爵位的曾蔭權於二零零四年當上了香港行政首長，這事實雄辯地證明中央的底線是何等寬鬆的。
但是在候選人毋須自我申報，而中央在香港又沒有調查、核實等機制的情況之下，中央落實品格和政治審查也有一定的難度。雖云中央堅持對特首進行實質性任命，亦即有不任命的可能性，但是《基本法》這有關條文實行起來，便意味中央與香港選民的意志對抗，香港立即進入十分嚴重的政治危機。尤其是當有了全民直選之後，中央否決一個由香港市民一人一票選出來的特首，除非有能公開和有明顯說服力的理由，不然的話，「高度自治」又如何說得過去？因此，以中國人傳統的做事作風，這一條殺著說到底只可能備而不用，中央一定要事先保證由香港市民選出來的行政長官是它能接受和任命的。
《基本法》規定，將來香港行政長官由普選產生時，候選人是由一個提名委員會提名的。換句話說，提名委員會已經就候選人的品格和政治要求先把了關，將來不管哪個候選人勝出，中央都能接受和任命。可以想像，提名委員會如何構成、提名的要求如何、提名委員是否擁有足夠資訊去把好這個關等，都會是下一階段政制發展的爭論重點。由此觀之，行政長官普選產生，還需要經過一番周折，以及起碼有如《國家安全法》、《政黨法》、《政治捐獻法》等法律及其他必要配套建設，才能具體實施。
香港要轉變政制難度大
話說回來，如上分析，既然美式總統制操作起來問題多多，我們是否可以趁現在這個轉折期間，重新考慮類似英國西敏寺模式的政制呢？值得指出的是，目前我國內地實行的政制，國務院總理和內閣成員，是由全國人民代表大會選出和任命的；省市級領導，同樣由該級人大選舉產生。香港實行接近的制度，短期有利保證行政長官的素質，有利行政立法協調，長遠來說，更有利與國家體制接軌。不過這一巨大的轉變不單要在香港市民和中央之間取得共識，更需要對《基本法》作大幅度的修改，難度也是很大、很大。
假定保持政制維持美式總統制不變，立法會的改革只在於如反對派的訴求，局限於何日全面實行普選的話，考慮的問題其實不比行政長官選舉簡單。行政長官代表的是中央和香港整體利益，這比較簡單和容易處理。立法會中的每一個議席，都分別代表不同的利益，任何轉變，都是一場權力和利益的再分配，必然有一些人得益，也同時有另一些人利益受損害，基本上是一個零和遊戲。受損者必然會抗拒轉變，甚至進行抗爭和抵制。形勢更加複雜的是香港的立法會中，有一半是功能團體議席，這裡每一個議員都明顯的代表香港某一種利益集團，很容易組織反對聲音。走向立法會全部議席由普選產生，亦即意味著功能團體議席全部消滅，這些利益集團在議會中再沒有專注的代理人去保護他們的特殊利益。這些功能團體議員，不管在公在私，都要儘量拖延立法會全部議席由普選產生的實現。最近政改方案被否決這不幸事件說明，任何改變，要得到立法會三分之二多數通過，是何等困難的事情；再想想要求三十個功能團體議員當中有十一個投票贊成自我毀滅，便知難度如何了。
“兩院制”的提出與討論
去年底香港特區政府提出的政改方案，是一個基於種種現實考慮之下的過渡方案。它嘗試以區議會議員互選產生的議席作為功能團體議席，逐步取代傳統功能議席；下一步可能的發展，是把區議會這些分區間選議席，再改變為分區直選議席。無論如何，根據循序漸進這政制發展原則，某種過渡性安排看來是無可避免的，時下議論得最多的是「兩院制」。
「兩院制」在《基本法》草議時曾經討論之後沒有被採用。於兩年前由我重新提出，後來香港工商專聯亦分別作出類似的建議，最近在行政長官直屬的「策略發展委員會」中，被列為一個討論方案。按道理說，香港一個城市，毋須多搞一層議會，因此在《基本法》制訂期間，「兩院制」被修改為直選議席和功能團體議席分別投票的機制。如要再實行「兩院制」，便要修改《基本法》多條條文。以上基本是目前反對「兩院制」的主要論點。這些論點，提出「兩院制」的人都明白，但是經過回歸之後八年的實踐，我們更明白某些利益，包括中央在香港的利益，是需要長期受到保障的。目前的機制是通過功能團體議席來保護，但現在功能團體的議席面臨萎縮，最後要消滅，這些利益需要以某種新的方式來保障。另一方面，功能團體議員在立法會及其屬下的委員會中的參與和出席率都一向偏低，在將來退縮的過程中，更明顯是次等議員的地位，積極性更會日趨下降，是否有足夠的力量和意志去履行其保障特定利益的任務也成疑問。
香港工商專聯的兩院制方案，主張把功能團體議席改為立法會上議院議席，立法會下議院便可馬上實行全面直選。上議院十分清閒，只對政制改革和中央特區關係有關法案進行審議，對下議院的決議有否決權。到某一階段，上議院解散，全面落實《基本法》立法會全部議席由普選產生的要求。這方案分兩個階段消滅功能團體議席：第一階段功能團體議席數目不變，職能萎縮，第二階段取消功能團體議席，目標只在於順滑過渡，中間採取迂迴方式。
我提的兩院制方案，是正面承認香港某些利益，包括中央在港的利益，需要得到長期特殊保障，兩院制將會長久存在。因此，上議院會有較廣泛的否決權，起碼包括上述的政制改革和中央特區關係有關法案、下議院議員私人法案和其他目前需要三分之二議員通過的重要法案。為了達到最終立法會全部議席由普選產生的要求，其中一個可行的辦法是上議院議席分別由不同功能組別提名，一人一票選出。這樣一來，大有可能毋須修改《基本法》。
台灣的經驗與啟示
香港自回歸以來，政制出現的各種問題和政制改革的種種波折，歸根到底都在於香港市民對國家認同有分歧。台灣的經驗證明，市民在這一個最基本問題之上沒有共識的話，全面實行一人一票普選，社會將被撕裂。嚴重政治內耗不但扭曲了民主的過程，同時也拖慢了經濟和社會的發展，整個社會被泛政治化和鼓吹對立和仇恨的民粹主義折騰得奄奄一息。這是香港最基本的深層結構性矛盾，可幸的是香港的病態比台灣輕，但這矛盾不會在短期內得以順滑消弭，香港的政制民主化改革，因此將不能一蹴即就，需要一個稍長的和解過程。在今天，香港政制民主化的速度掌握在反對派手中，他們早一點接受共產黨在中國的執政地位、接受香港是中國的一個部分、並且接受無可避免的互相影響，香港的民主化步伐便會加速。
（全文刊載於《中國評論》月刊2006年4月號，總第100期） |
