1999年是台灣當局挑戰一個中國原則、公開製造分裂達到高峰的一年，“務實外交”則是其推行分裂路綫的一個重要方面。一年來，台灣當局以“兩國論”爲基調，通過各種手段加緊謀求國際承認，繼續在國際上進行製造“兩個中國”的分裂活動。然而，在中國國際地位迅速上昇，國際社會普遍奉行一個中國原則的大趨勢下，“兩國論”碰壁國際，“務實外交”困境依舊。

　　一、“兩國論”成爲“務實外交”的基本方針和工作重點，但由於祖國大陸堅定的反分裂鬥争和國際社會普遍奉行一個中國的原則，台灣當局在國際間推銷“兩國論”的活動四處碰壁

　　李登輝上台以來，謀求國際社會承認和台灣“獨立國際法人”地位，是台灣當局的既定政策，但由於島内外各種因素的限制，其“務實外交”活動還打着一個中國的幌子，猶抱琵琶半遮面。1999年7月，李登輝借“德國之聲”采訪之機抛出策劃已久的“兩國論”，徹底撕下了最後的僞裝，完全背棄了一個中國的原則，公開打出“兩個中國”的招牌，將其分裂活動予以公開化、明確化，並將其内外政策的重點放在如何落實“兩國論”上。1999年，台灣當局“務實外交”活動的主軸就是全力宣傳、推銷“兩國論”，争取國際社會的同情和支持，圖謀台灣問題國際化。

　　“兩國論”抛出不到一個星期，李登輝就對台“新聞局”、“外交部”、“陸委會”等部門發出指示，要求“積極向國際社會説明兩岸新定位”以擴大“兩國論”的影響。之後，台“外交部”又提出一份關於“特殊國與國關係”的説帖，作爲1999年台灣參與聯合國”活動及在APEC會議期間開展國際文宣的主要内容，並通令各駐外機構對外廣泛宣傳“兩國論”。8月10日，李登輝在對“行政院”國策班的講話中十分興奮地説，兩岸的問題“越鬧越好”，“鬧得越大越好，鬧大了世界才知道中華民國的委屈”，其急欲在國際上造勢、炒熱“兩國論”的意圖表現得淋漓盡致。由於祖國大陸的强烈譴責，8月以後，台當局對外的文宣活動主要是爲“兩國論”進行辯護和解釋，以尋求支持與同情，其間台“部長級”以上官員出訪頻繁，主要任務就是向各國解釋、兜售“兩國論”。10月底，李登輝還在美國第六期《外交事務》雜誌上發表題爲“瞭解台灣，跨越認知的差距”的文章，繼續鼓噪“兩國論”。

　　然而，由於“兩國論”直接挑戰中國和平統一的基礎和前提，對兩岸關係造成重大的破壞，也危及亞太地區的和平與穩定，並與國際社會普遍認同一個中國的潮流相悖，因此注定“兩國論”得不到國際社會的支持，台當局在國際上促銷“兩國論”的活動必然會以失敗而告終。“兩國論”出台後，美國最先對此做出反應，7月13日，美國國務院發言人魯賓舉行新聞發佈會，强調一個中國的政策符合美國利益，重申對台“三不”。7月18日，美國總統克林頓通過電話對中國國家主席江澤民表示，他的目的“是爲了重申美國政府對一個中國政策的堅定承諾”。7月14日，日本外務省發言人稱，日本堅持1972年簽訂的中日聯合聲明中的立場即:充分理解和尊重中華人民共和國關於台灣是中國領土不可分割的一部分的立場;7月19日，俄羅斯國家杜馬國際事務委員會主席盧金指出，李登輝分裂中國的言論違背了一個中國的原則，不利於中國統一，也不利於海峽兩岸和遠東的安定。重申俄在台灣問題上的立場，即中國只有一個，台灣是中國領土的一部分，表示“俄羅斯支持'一國兩制’的原則”。隨後，歐盟、加拿大、東南亞各國政府都發表堅持一個中國的立場和對台“三不”的聲明，之後，世界上先後有130多個國家都做了上述表態。可以説，一個中國原則不僅没有因“兩國論”而鬆動。相反一個中國的大框架更趨穩固。進一步得到世界上絶大多數國家的確認和接受，李登輝則被公認爲國際社會的“麻煩製造者”及亞太地區和平的潜在威脅。“兩國論”碰壁國際，益形孤立，台灣當局“務實外交”的活動空間因此而更加萎縮。

　　二、美國對台灣政策的兩面性和干預性更加突出，美台關係在多種因素和各種矛盾的影響下更趨復雜化

　　1999年，在中美關係和兩岸關係出現較大起伏的總體形勢下，美台雙方從各自立場、利益出發，既互有需求與合作，又存在矛盾與分歧，美台關係在原有格局下呈現出一些新的特點：

　　1.美台雙方圍遶“中程協議”展開“促談”與“拒談”的較量

　　近幾年來，台灣當局不斷爲兩岸談判設置障礙，使得兩岸協商一直没有實質性進展。美國意識到，台灣當局的拖延政策是威脅台海穩定、引發兩岸危機的一大變數，和美國台海政策利益相悖。1999年中，美國多次表達了對台灣逥避拖延談判的不滿與不耐，不斷對台灣施加壓力敦促其開展兩岸對話。3月和5月，美國亞太助理國務卿羅思兩次提出，在兩岸通過對話尋求和平解决分歧的漫長過程中，應該簽訂若干個“中程協議”，希望通過這種方式建立相對穩定的機制，以協議的方式使兩岸“不統、不獨、不戰”的現狀在相當長的時間内得以維持。“中程協議”的提出，是美國對台施壓促談的一大動作。面對美方日益加大的促談壓力，台灣當局最後以提出“兩國論”的方式，單方面關閉了兩岸談判的大門，可以説李登輝提出“兩國論”的重要意圖之一就是以此對冲美方的“促談”壓力。

　　2.“兩國論”的提出凸顯美台戰略利益上的矛盾與分歧

　　盡管美國一直在利用台灣作爲其遏制中國的一張牌在打，台灣也希望利用美國的支持與大陸對抗，但現階段美台雙方在戰略利益和目標上存在較大的矛盾與分歧。美國的目標是維持台海的現狀和均勢不被打破，美國既不希望中國加快和平統一進程而改變兩岸“不統不獨”的現狀，更不願意因台灣追求“獨立”而打破台灣海峽的和平局勢，使美國不得不卷人危機衝突之中。而李登輝爲首的台灣當局則希望實現與大陸的完全分離最終走向“獨立”，這就需要突破美國現有的政策框架，並不惜冒險破壞兩岸關係的穩定發展。“兩國論”導致兩岸關係驟然惡化，是美國所不能接受的。美國對華政策的主流派認爲，“兩國論”破壞了海峽雙方和國際社會共同恪守的一個中國政策，突破了美國對台政策的框架。爲此美國方面多次表達了對李登輝的不滿，克林頓除了當即表示美國對台政策没有任何改變外，還在9月奥克蘭中美首腦會晤中更加明確地説，“李登輝的'兩國論’給中國和美國都製造了許多麻煩”。

　　3.美台軍事安全合作關係暗中加强

　　1999年中，台灣當局爲了給其分裂活動壯膽撑腰，進一步加大了與美國軍事合作及對美武器采購的力度，以增加與大陸對抗的軍事資本，並企圖借加入美國戰區導彈防體系(TMD)、美日安保同盟等，躲進美日保護傘之下，使美日對台灣的“安全承諾”明確化、長期化，進一步拖美日下水。而美國則希望通過增强台灣的軍事防衛力量達到維持兩岸軍力均勢的目的，在這種情况下，美台軍事合作關係得到了加强。雙方加快了推動台灣加入美國戰區導彈防禦系統(TMD)步伐。李登輝多次發出明確指令“積極研究加入戰區導彈防禦系統”，台“參謀總部”正式成立了“TMD專案研究評估小組”。台“國防部長”唐飛稱，台軍將用10年時間，以新台幣2500億至3000億新台幣的經費，建構完整的低空及高低空導彈防禦系統。另外，1999年間美台軍售項目也更具針對性，主要集中在對付大陸的高空防禦武器及導彈防禦方面。其中有遠程早期預警雷達系統、“愛國者3型”導彈的新型導彈防禦系統、240枚“地獄火2型”導彈及其零組件、戰斗機零件和兩架E-2T反潜偵察機等先進武器。

　　4.台與美國内右翼親台勢力的勾聯更加密切

　　1999年，美國内右翼勢力再度掀起反華浪潮，借考克斯報告、所謂的高科技間諜案等爲中美關係製造了種種障礙，干擾中美關係的正常發展，并力促美國政府淡化對台“三不”承諾，亟力提昇美台關係。台灣當局則趁機加緊對美遊説工作。1999年台灣當局向美國會反華勢力尋求支持的一大重點是推動所謂”加强台灣安全法”出籠。這項法案最初於3月24日提出，後來一些國會議員迫於外界壓力將該案中對台出售特定武器部份删除，由衆議院國際關係委員會主席吉爾曼及民主黨首席議員葛簡森聯名提出，其主要内容包括:要求强化美台軍事合作管道、美國行政部門每年應向國會報告台灣提出的軍售項目、美國應明確表示保護台灣安全的承諾等等。10月26日，美國衆議院國際關係委員會通過了“加强台灣安全法”。該法案的出爐固然有多重因素，但是台灣朝野的遊説活動起了相當大的作用，尤其是與台灣綜合研究院長期簽約的美國卡西迪公關公司在其中扮演了非常重要的角色。在卡西迪公司經常聯繫的議員名單中，有二分之一的人參加了參衆兩院中“加强台灣安全法”的連署，爲此，台灣方面增加了對卡西迪公司的經費，而台灣報紙也承認，該法案的行文和内容“完全充滿着台灣當局遊説的痕迹”。

　　三、以經濟援助爲主要手段，將東南歐和南太平洋地區作爲拓展“新邦交”的重點地區，雖有得手但無法扭轉“外交”頽勢

　　1999年，台灣當局將拓展“新邦交”工作重點放在東南歐國家和南太平洋地區，先後以巨額金錢投入换取馬其頓、巴布亞新幾内亞、帕勞等國家與台“建交”。雖有得手但大多是些影響不大的小國，並不能從根本上改變“務實外交”的困境。

　　1.在東南歐地區。由於該地區各國正處於經濟的轉型期，普遍急需投資和産業技術方面的援助，加之歐元問世，有一些東歐國家於3月間加入北約組織。在這種形勢下，東南歐各國與西歐國家的政、經關係及其在歐洲的地位、作用將會發生變化。台灣當局正是看到這一點，亟圖利用經貿及投資拉緊與這些國家的實質關係，“通過東歐接近西歐”，搆築“台灣前進歐洲的橋樑”，爲“務實外交”尋求新的突破口。

　　年初，台灣以10億美元换取與馬其頓建立“外交”關係，科索沃戰争爆發後，台灣當局加緊了對馬其頓的工作，台“行政院長”蕭萬長指令“外交部”大力推動和鞏固對馬經貿投資計劃，“並以此作爲前進歐洲的跳板”。之後，台當局又加緊對東歐、南歐一些國家的工作，企圖在實質關係甚至“邦交”上有所突破。爲此，台灣方面相繼推出對該地區各國的多項金援計劃，其中包括對馬其頓的600萬美元的無償援助、對波蘭2000萬美元的貸款。6月初，台灣當局又决定以3億美元的“無償援助”用於科索沃難民安置及該地區的重建，以顯示台灣的經濟實力。一名台高層官員甚至赤裸裸地説，如今只有巨額的援助才會引起國際社會的注意，數目小了達不到轟動的效應。2月底3月初，台“外交部”與中華經濟研究院舉辦“中小企業研習班”，專門邀請了波、捷、匈三國的財經官員參加，並提供往返機票及在台20天費用的優厚條件。有些人從台灣回國後，開始鼓吹台灣中小企業發展的成就，儼然成了“台灣經驗”的傳道者。這一年中，台灣還先後邀請捷克文化部長、立陶宛教育科技部長、俄羅斯卡爾梅克共和國總統、匈牙利和波蘭經濟部副部長訪台。

　　2.在南太平洋地區，台灣以17億美元的代價，於1999年5月與南太平洋的巴布亞新幾内亞建立“邦交關係”。然而時隔兩月，在7月間，大選後的巴新任總理莫勞塔發表新聞公報，聲明台巴“建交”過程未遵循該國與其他國家建交的“正常程序”應予取消，並重申巴政府維持與中華人民共和國邦交關係及一個中國政策。爲挽回面子，台灣加緊對其他國家的工作，於12月30日宣佈與帕勞“建交”。

　　1999年，台灣的幾個“邦交”成果都是用巨額金援换來的，不僅備受島内輿論批評，并且台與巴布亞新幾内亞的“建交”和“斷交”成爲一場遭人譏笑的鬧劇，被美國《時代》週刊評爲1999年世界新聞中的“第9大醜聞”，譏爲“花錢最多、維持時間最短的邦交關係”。年底，又傳出台灣向東歐某國暗示“願以10億美元换邦交”的説法，這種赤裸裸的金錢交换方式引起台灣民衆的極大反感，島内輿論紛紛指責當局以天價换取一個曇花一現的所謂“友邦”的做法，除了給台灣增加耻辱，還會有什麽呢？

　　四、受制於國際大環境和祖國大陸的國際地位，台當局以“兩國論”爲基調，推動加入國際組織的活動全面受挫

　　1999年9月，台灣當局以“兩國論”爲基調，第七次推動“參與聯合國”的活動再次遭到失敗，第54届聯合國大會總務委員會否决了尼加拉瓜等國關於討論台灣“參與聯合國”問題的提案。值得一提的是，在這次大會上身爲安理會常任理事國的美、英、法三國代表打破過去歷年來對台灣入會問題的沉默，公開發言表示堅持一個中國的立場，反對台灣加入聯合國。至此，聯合國安理會五個常任理事國都在聯大正式就一個中國問題做出了表態。此外，在奥克蘭APEC高峰會議期間，美國爲首的西方國家重申一個中國原則，使得台灣當局全力推動的文宣攻勢無果而終。

　　在加入聯合國附屬機構問題上，一年中，台灣當局重點集中在世界衛生組織(WHO)和世貿組織(WTO)上。台灣當局積極遊説美國國會通過支持台灣加入WHO的議案，並鼓動洪都拉斯等一些國家向WHO大會委員提出接納台灣作爲觀察員的建議案，5月，在日内瓦舉行的WHO第54届年會大會委員會否决了這一提案。此外，爲了擠進世界貿易組織(WTO)，台當局不僅加快了與多個國家的雙邊談判進程，還推出750餘項進口關税措施以取悦西方國家，並利用美國轟炸中國駐南使館後中美WTO談判暫停之機，要求打破“中先台後”的態勢，企圖先於祖國大陸入會。11月中美WTO談判達成協議後，此一圖謀無望。台灣當局又轉而采取“盯緊大陸入會脚步，做好一切入會準備”的策略，遊説美國加速處理台灣入會問題。

　　在加入地區性多邊組織方面，台灣當局也投入了不少的本錢。一是通過金錢拉攏，鼓動其在南太平洋地區的“友邦”所羅門、馬紹爾等國爲台灣鼓噪，要求接納台灣爲南太平洋論壇的正式對話伙伴。爲此，台灣“外交部次長”吴子丹特地前往帕勞活動，並承諾將於2000年斥資援助南太平洋七個國家。此外，台灣還積極向菲律賓等東南亞國家遊説，想争取這些國家支持台灣成爲東盟對話伙伴，並於9月特别邀請東盟副秘書長赴台訪問。但這些企圖都未能得逞，正如國際媒體所評價的“台灣當局在加入國際組織問題上遭到了七年以來最重大的挫敗”。

　　五、在中美洲和加勒比海地區開展的“固邦”活動，投入不小，成效不大

　　1999年，台灣當局爲保住現有的“邦交國”，加緊了在中美洲和加勒比海地區的“固邦”活動，並專門制定了所謂的“邦交預警制度”。將台灣現有的“邦交國”按照“穩定”、“尚穩定”、“不甚穩定”、“不穩定”四種狀况，擬定各種因應對策，“盡一切可能防止邦交生變”。這一年中台官員頻繁出訪中美洲和加勒比海各國，重金投入，出手闊綽，包括對中美洲混合委員會議提供2100萬美元的貸款、對巴拿馬500萬美元的援助、對多米尼加200萬美元的援助、對洪都拉斯200萬美元的捐款和6500萬美元的貸款等等，台灣“外交部長”因而被島内輿論稱爲“善財童子”。台“行政院長”蕭萬長於1月、5月、8月三次前往中美洲，分别訪問了多米尼加、海地、伯利兹、危地馬拉、薩爾瓦多、巴拿馬等國，並給受訪各國帶去各種名目的金援項目。另外，台“外交部長”胡志强於8月赴中美洲出席第8届台與中美洲各國外長會議，10月，再次出訪巴拿馬和多米尼加。9月，經過台當局精心策劃的第二届台灣與中美洲國家“首腦會議”在台北召開，台灣在該地區的各“邦交國”元首及中南美共同市場秘書長均與會。台灣當局希望通過這些活動加强與重要“邦交區域”的整體結合，形成較爲固定的多邊機制，使之相互牽制，减少這些“邦交陣地”被各個擊破的可能性。但盡管如此，台灣當局仍無法消除這一地區的“邦交生變”的可能。

　　展望2000年，台灣當局出於分裂祖國的政治需要，仍會繼續在國際上挑戰一個中國原則，大搞“兩個中國”的分裂活動，力求使台灣問題國際化。

　　首先，仍會伺機以各種方式繼續爲“務實外交”尋找突破口。會繼續以“台灣安全”爲藉口加緊向美日等西方國家尋找輿論支持和軍事保護，更加積極地要求加入TMD;在加入國際組織方面，台灣可能在祖國大陸之後加入WTO，並會在加入WHO上加大活動力度。其二，尤爲值得重視的是，下台後的李登輝很可能會更加積極地尋機出訪，其中最大目標是想在10月赴日出席“亞洲展望”年會。其三，2000年台灣大選之後，雖然“務實外交”的本質和基本方向不會改變，但由於各候選人在統獨問題上的立場不同，因此不同的人當選，其推動“務實外交”的策略方式和程度上亦有所區别。總體上，在祖國大陸堅决反對和國際社會均堅持一個中國原則的潮流下，下一年的台灣“務實外交”活動困境依舊，難有作爲。

　　（發表於《台灣研究》2000年第1期）