在傳統發展經濟學中，經濟轉型一般是指發展中國家及地區從農業社會轉向工業社會，即所謂發展轉型，而對體制轉型問題則較少討論，後者通常指社會主義國家及地區從計劃經濟體制轉向市場經濟體制。戰後台灣作爲“東亞模式”的典型地區，却是除了經歷發展轉型外，也經歷過經濟體制漸進轉型的過程。如前所述，戰後初期在特殊的政治經濟環境下，台灣形成了較典型的所謂“政府主導型”經濟管理體制，其後近40年中適應内外經濟形勢的變化，逐步向市場經濟體制調整，使生産關係能够比較適應社會生産力發展的需要，從而促進了台灣經濟的順利發展，創造了“經濟奇迹”。但是，台灣經濟體制真正較全面的變革轉型則是在20世紀80年代中期以後。在經濟“自由化、國際化、制度化”的改革原則指導下，台灣對貿易、外匯、金融、投資及法規制度等領域進行了一系列變革，在漸進過程中逐步建立起市場經濟體制，爲台灣的發展轉型提供較有力的保障。

　　第一節　體制變革的背景與政策

　　進入20世紀80年代後，世界經濟思潮主流已由長期占主導地位的主張積極政府干預，擴張有效需求的凱恩斯主義回歸市場與價格機制。在英國保守黨撒切爾夫人與美國共和黨裏根上台主政後，提出了一整套新古典主義的、主張自由市場經濟的理論與政策，台灣經濟界長期堅持經濟自由信念的學者的觀點也逐漸佔上風。但是，這個階段推動台灣經濟體制變革的根本動力還是來自台灣經濟自身發展的需要。由於面臨産業昇級的重任與國際經濟格局變動帶來的壓力，台灣仍然帶有明顯“政府”干預的經濟管理體制已無法適應新形勢，大力推動改革、排除體制障礙勢在必行。

　　一、變革的背景分析

　　(一)産業昇級轉型的體制障礙日益突出

　　原有體制無法適應産業昇級轉型的需要，主要表現爲當局過多干預經濟生活，妨礙市場機制運行，造成資源配置扭曲。

　　1.片面强調出口政策導致整體經濟陷於“重外輕内”的失衡狀態

　　台灣當局長期對出口給予種種奬勵與優惠，刺激了出口加工工業的迅速擴張，帶動經濟的增長，但同時却忽略其它産業的同步發展，特别是爲了配合工業部門的出口需要，對金融業等服務業采取嚴格的經濟管制與保護政策。這不僅扭曲了市場機能，造成産業發展的不平衡，而且破壞了經濟系統的内在協調性，導致總體經濟嚴重失衡。

　　2.對産業過多的管制與干預已成爲産業發展與昇級的絆脚石

　　在以往經濟發展的不同階段，各種不同的産業保護與奬勵手段曾對保護台灣脆弱的工業發揮過積極作用，但在經濟有了相當程度的發展及市場趨向成熟的時候，仍不放棄管制性濃厚的相關政策，就會發生反作用，阻礙産業進一步健康成長。一方面，對原有被保護産業，如汽車工業，繼續采取保護政策，不但造成經濟資源配置扭曲，難以充分發揮應有的效率，而且被保護的産業也因而長期缺乏競争壓力而進步緩慢，妨礙産業結構昇級。另一方面，種種管制與干預的做法又會削弱民間在新的經濟領域或投資機會中的投資活力，造成經濟發展所需的投資動力不足。

　　3. 過多公營企業的存在不僅經濟效率低還影響産業結構調整

　　自20世紀60年代起台灣民營企業迅速發展，台灣經濟體制逐漸由公營資本集中壟斷轉爲公營與民營並舉，但是直到80年代中期公營資本仍占過大比重。公共部門（公營企業＋當局投資）1985年、1990年占台灣資本形成的比重分别爲42.3%及49.5%，而占總生産的比重則僅爲18.8%及18.7%。公營企業不僅自身經營效率低落，無法擔當産業昇級重任，而且依靠着壟斷與特權，佔有大量經濟資源，制約了民營資本順利發展壯大，台灣經濟形態因此長期以民營中小企業爲主體。這種狀况造成台灣産業結構向技術密集産業調整轉型時缺乏强大有效的力量。

　　 (二)國際環境要求開放的壓力加劇

　　台灣當局對經濟的干預在對外方面表現爲對外經濟關係上的保護主義政策，主要有貿易保護主義、外匯管制及對外投資限制等，隨着國際經濟格局的演變，20世紀80年代中期後這些保護主義的做法已日益受到嚴峻的挑戰。

　　1. 美國要求台灣開放島内市場的壓力日益增加

　　美國長期是台灣最大的出口國，1984年台灣對美出口占其出口總額比重創下48.8%的紀録，台灣對美順差額近百億美元。然而，隨着美國貿易赤字不斷擴大，進而由債權國變成債務國，台灣成爲美國施加貿易壓力的主要目標之一，台灣被迫逐步開放島内市場，改革外匯制度及貿易體制。

　　2. 東亞經濟整合的新格局要求台灣改變保護主義政策取向

　　1985年西方五國財長簽署“廣場飯店協議”後，日元、亞洲新興工業化經濟體相繼貨幣大幅度昇值，勞動成本迅速上昇，東亞地區普遍進行新的一次産業結構調整與傳遞。日本與亞洲“四小龍”紛紛向海外進行産業轉移，逐漸形成了日本作爲“領頭雁”、東亞各國及地區産業呈明顯階梯型分工的新模式。面對這種東亞經濟整合的新格局，台灣的必然選擇是要加强對外經濟關係，在新的國際分工體系中積極提昇自身的地位。而要達此目的，原有一系列對外保護主義的做法便得改弦更張。

　　二、“三化”改革原則與政策内容

　　面對國際經濟思潮主流的改變與島内外經濟形勢的劇烈變化，台灣當局於20世紀80年代中期開始采取“自由化、國際化、制度化”的經濟發展戰略，對各種經濟制度進行較大幅度的改革，推動台灣經濟體制向自由市場經濟體制轉型發展，促進産業昇級。

　　（一）改革原則

　　1984年6月，俞國華出任台灣行政部門院長，9月在立法機構的施政報告中提出要以自由化、國際化、制度化作爲台灣經濟發展政策基本原則。

　　所謂“自由化”，就是尊重市場機能，减少不必要的行政干預，以達到資源合理配置、提高經濟效益，進而促進産業昇級的目的。其主要推動的内容爲：推動貿易自由化；解除對金融部門的經濟管制；取消不必要的投資限制；推動公營事業民營化；重新調整當局與企業間的關係，進一步有效發揮民間企業活力等。

　　所謂“國際化”，實際上就是經濟“自由化”向國際經濟空間的延伸，通過减少各種生産要素(人力、資金、貨物、技術、信息)在國際間流動的障礙，擴大自身經濟活動空間，使台灣經濟順利融入新的國際經濟體系。其主要推動的内容爲：開放島内市場，改革外匯制度及貿易體制，放寬外資投資與對外投資的限制等。

　　所謂“制度化”，就是通過全面修訂與制定各種經濟法規，建立起一套比較合理完善規章制度，以法律手段維持社會經濟秩序，保障經濟“自由化”與“國際化”的順利實現。

　　由此可見，“三化”政策原則的核心内容是經濟“自由化”，改革的主要方向是“减少干預，降低保護，開放市場，健全法制”。

　　（二）政策内容

　　爲了落實“三化”改革原則，1985年5月台灣成立了由行政部門官員、專家學者及工商業領袖組成的“經濟革新委員會”，下設財税、金融、産業、貿易及經濟行政五個工作分組。經過6個月的醖釀與研究，共提出56項重大改革建議，其中比較重要的如下所列：

　　1.財税改革

　　（1）降低營利事業所得税與綜合所得税最高税率，以降低其重復課税的不利影響。

　　（2）選擇適當時機實施加值型營業税，以避免重復課税弊端，並可消除出口退税的麻煩。

　　2.金融改革

　　（1）銀行存放款利率逐步自由化，使各銀行得以自行彈性决定個别存放款的利率。

　　（2）適度放寬外匯管制，商品與勞務進出口外匯由審核制改爲申請制，簡化貿易收支結算方式。

　　（3）放寬外商銀行在台分行的業務，鼓勵島内績優外匯指定銀行設立海外分行，以促進銀行業務的國際化。

　　3.産業改革

　　（1）消除對原料取得與銷售的不合理干預。大宗穀物進口改爲自由申報，自由采購。開放鋼鐵産品與石化原料自由進口。

　　（2）除“防務”與自然獨佔的公營事業外，准許民間自由投資，以建立公平競争環境。

　　4.貿易改革

　　（1）逐步降低關税，名目平均關税税率，以到1991年降至15-20%，2001年降至10%以下爲目標。

　　（2）進出口貨物管理采取負面表列方式，除列舉項目外，准許廠商自由進出口，不需輸出入許可证。

　　5.經濟行政改革

　　（1）减少經濟管制，加强監督輔導。大幅放寬僑外資投資，簡化其投資手續；除當局規定的特定産業外，取消外銷比率、自製率、合資率及原料進口等限制。

　　（2）縮减公營事業經營範圍，除與“防務或整體民生”有重大關係的事業外，均以民營爲原則。設置專案小組，推動民營化事宜。

　　上述“經革會”提出的改革建議，除少數直接報送經濟主管部門與財政主管部門參考辦理外，大部分由行政部門成立的“經革會决議案推動列管小組”負責推動。與此同時，“三化”改革原則與政策内容，經過社會公開討論與媒體宣傳，使台灣各界有較多瞭解與共識，形成較有利的改革氛圍。

　　第二節　 經濟自由化的實際進展

　　縱觀20世紀80年代中期以來台灣落實“三化”政策推動經濟自由化的實際進展，影響較大的主要集中在貿易自由化、投資自由化、金融自由化及公營事業民營化等方面。

　　一、貿易自由化

　　（一）大幅解除進口管制及限制

　　從1986年起台灣逐年放寬進口貨品項目，並推動免除輸入許可证進口制度。

　　1989年台灣修正對社會主義國家貿易政策，除前蘇聯、阿爾巴尼亞、古巴、朝鮮及大陸外，放寬爲直接貿易。

　　1993年台灣正式公佈《貿易法》，進口行政管理改爲“原則自由，例外限制”，進口項目改採“負面表列”方式。

　　2002年台灣加入WTO時進一步承諾减少非關税貿易限制措施，取消且不再實行不符WTO規範的進口限制、數量限制、簽審限制等非關税措施，另外，承諾取消農工産品進口的地區限制措施。據台灣“國貿局”的統計資料，截至2006年2月19日，在全部進口貨品總數10921項中，有1163個産品類别列於負面表列上，占總數的10.65%，其中，管制進口貨品已减少至55項，占0.5%；有條件准許進口貨品爲24項，占0.22%；其餘1084項則是委托查覈輸入貨品。

　　（二）大幅降低進口關税税率

　　台灣實際上自20世紀80年代初期就開始較大幅度地調降關税，1982-1996年間，共進行9次海關進口税則修正，合計修正爲免税的有7062項，而降低税率的則達13996項次。平均名目關税税率由1982年的31.04%逐年降至1998年的8.25%，降幅達22.79個百分點。2001年平均名目關税率再降到8.20%，提前達到“經革會”所提的2001年降至10%以下的目標。

　　2002年爲履行加入WTO承諾，台灣又修正5301項産品的關税税率。2003年12月，爲執行台灣與巴拿馬雙邊自由貿易協議關税减讓承諾，再修正8237項産品的關税税率，至此，台灣平均名目税率由2001年的8.20%降至2003年的6.32%，其中，農産品平均税率由20.02%降至13.69%；工業品平均税率由6.03%降至4.94%。

　　二、 投資自由化

　　（一）大幅放寬僑外對台投資限制

　　1986年與1989年台灣兩次修訂《華僑回台投資條例》與《外國人投資條例》，大幅放寬僑外人士對台投資的限制，取消最低外銷比率及自製率的條件，服務業投資改而采取“負面表列”方式。

　　台灣加入WTO在服務業開放方面的承諾，一方面是水平承諾(適用於服務業中的全部行業)，除了個别行業對外資訂有持股比例限制或禁止外人投資經營外，逐步解除外國投資人投資台灣上市公司股票比例的限制，另一方面是開放商業服務等11個特定行業，其中大部分是台灣在入世前已逐步推動的，新增的主要有取消外人投資航空貨運承攬業及航空貨物集散站經營業的外資比例限制、適度允許外國律師來台執行業務、取消電影業方面的各種限制等。2003年2月台灣再修訂“僑外投資負面表列”項目，禁止外人投資項目由28項降到10項，限制外人投資項目由46項降到25項。至此，對僑外投資有限制的項目已低於製造業的1%、低於服務業的5%。

　　（二）實施《促進産業昇級條例》

　　1990年台灣制定《促進産業昇級條例》，取代自1960年起實施了30年之久的《奬勵投資條例》，把過去强調選擇性的奬勵措施改爲功能性的奬勵方式，對從事研究發展、産品開發、市場行銷、人力培訓、污染防治、推廣生産自動化、引進生産技術、提高産品形象等能促進工業發展與傳統工業昇級的活動予以奬勵，通用於各個産業。在奬勵手段上，取消以往普遍采用的租税假期、納税限額、分期繳納等，主要使用加速折舊、投資扺扣、放寬保留盈餘限制、開發基金運用等。

　　三、金融自由化

　　(一)解除利率管制

　　1985年，台灣廢除“利率管理條例”及“銀行同業拆款利率中心制”，取消存、放款利率的管制，各銀行可自定拆款利率。1989年7月台灣修正《銀行法》，全面取消利率管制，發揮市場機能的作用，基本上實現了利率自由化。

　　(二)外匯自由化

　　第一，廢止中心匯率制度。1989年台灣廢止新台幣兑美元中心匯率制度，1990年廢除美元小額結匯議定匯率規定，銀行業匯率可自由掛牌，匯價高低由市場供需决定。

　　第二，開放外匯市場。1990年台灣重新開放遠期外匯市場，並於1996年全面開放。1989年台灣成立台北外幣拆放市場，1990年同意本地銀行海外分行、在台外商銀行的海外總行等參與拆款。

　　第三，放寬外匯管制。1987年7月，台灣修訂“管理外匯條例”，廢除經常項目外匯管制，大幅放寬資本移動的限制，允許民衆自由持有及運用外匯。20世紀90年代逐步放寬資本項目交易的管制。1994年9月，准許外國人開立新台幣賬户，外國人可在每筆10萬美元額度内（筆數不限）自由彚出匯入。

　　(三)開放金融市場

　　1.金融機構設立管制的放寬。1988年台灣開放證券商設立，1989年開放新商業銀行設立，1991年核准設立15家民營商業銀行。1992年台灣公佈“保險公司設立標準”，開放保險公司設立，1993年共核准7家壽險及1家産險公司設立。1994年台灣開放新票券公司設立，1997年通過《期貨交易法》，開放島内期貨交易。

　　2.金融業務經營控制的放寬，進一步開放銀行經營新金融商品。

　　(四)放寬外國銀行經營限制

　　1990年台灣開放外國證券商來台設立分公司；1991年開放外國專業投資機構直接參與島内證券市場；1995年取消外國貨幣經紀商來台設立分公司的資格限制等。

　　四、公營事業民營化

　　依據“經革會”民營化改革的建議，1989年台灣當局成立“公營事業民營化專案小組”，並修訂《公營事業移轉民營條例》，規範民營化政策。1991年立法院機搆通過該條例。修訂後的條例與原條例比較，“最大的不同在於舊法規規定全部移轉，新法容許部分移轉”。 1953年爲配合土地改革的需要，台灣制定了《公營事業移轉民營條例》，以台泥、台紙、工礦及農林四家公營事業公司的股票，扺付征購地主農地的部分價款，將這四家公司移轉民營。而根據新的公營事業的定義，只要公營資本在50%以下即爲民營企業。因此，當局可以移轉一部分資本以符合民營的形式，但實際上繼續掌握公司的人事與經營大權。

　　據台灣“經建會”資料，新條例通過後到2000年5月止，台灣核定列入民營化的公營事業合計61家，其中實際完成民營化的21家，結束營業的12家，其餘28家則未按規劃完成民營化，而在已達成民營化的多數企業中，當局仍擁有較高比例的股權與董監事席次。

　　第三節　體制漸進轉型的成效

　　經過十幾年的改革與調整，台灣經濟體制發生很大變化，逐步建立起市場經濟體制，這對轉型期的台灣經濟發展産生了重大影響。

　　一、促進總體經濟平衡發展

　　如前所述，20世紀80年代中期，台灣總體經濟出現了嚴重失衡問題，一方面，由於長期實施片面强調出口政策，導致出口快速擴張而進口增加相對緩慢，貿易出超不斷擴大，造成外部失衡，貨幣供給量相應劇增，威脅金融與物價穩定；另一方面，因内外環境巨變及受到過多的管制與干預的影響，島内投資不足，民間需求不振，超額儲蓄不斷擴大，導致内部失衡。而隨着經濟自由化政策的實施，這種總體經濟失衡狀况在相當程度上得到了改善。

　　（一）外部平衡效果

　　台灣當局采取的一系列貿易外匯自由化政策，對於平衡對外貿易産生積極效應。一方面大幅解除進口管制及限制，開放島内市場，有效刺激了進口的增加；另一方面，進口税率的持續下降及匯率自由化後新台幣昇值趨勢，使進口商品價格相應降低，從而提高了企業與民間進口及購買境外商品的意願。在此背景下，台灣進口增長明顯加快，甚至超過出口增長。1988-1999年12年，台灣進口平均每年增長10.1％，而出口平均每年增長7.1%。進出口貿易因此逐漸趨於平衡，外貿順差大幅縮小，由1987年的187億美元下降到2000年的83億美元，20世紀80年代中期以來外貿嚴重失衡現象得以緩解。影響所及，台灣的“國際收支”由以往的大量盈餘轉趨平衡，也有利於台幣匯率的穩定。

　　此外，改變長期以來貿易過分集中於美國市場狀態也是台灣平衡外貿戰略的重要内容。1987年台灣當局制定了“對外貿易平衡發展方案”,主要目的就在於幫助廠商拓展美國以外的新市場，特别是西歐與日本市場。1988年台灣又出台“對東歐新貿易政策”，開始大力推動向東歐市場發展。與此同時，海峽兩岸貿易關係在20世紀80年代中期後也加快發展，特别是伴隨着大量台商赴大陸投資而産生的“投資拉動貿易”效應，大陸市場逐漸成爲台灣十分重要的出口市場。在此過程中，美國占台灣出口市場的比重由1984的48.8%下降到2000年的23.5%，台灣對美的貿易出超相應由1987年160.37億美元减少至2000年的96.88億美元，對台灣整體貿易的平衡具有舉足輕重的作用。

　　（二）内部平衡效果

　　扭轉總體經濟内部失衡趨勢最主要任務之一就是要增加島内投資，特别是提昇民間投資願意，以减少超額儲蓄。台灣當局采取的一系列投資自由化政策，以及貿易與金融自由化政策，使台灣的投資環境有了較大改善，值得一提的是，自1986年起台灣落實“經改會”改革建議，正式實施加值型營業税，不僅把舊制營業税、部分貨物税、及隨營業發票征收的印花税結合成一個完整的税制，而且將原本基於多階段銷售的各階段營業總額爲税基，改爲以多階段銷售的加值額爲税基。這一改革是台灣税制史上一個重要里程碑，更重要的是，它消除了以往舊制營業税的重復課税、税上加税的弊端，使廠商提高出口産品的競争力，具有對投資鼓勵的作用。

　　隨着投資環境的改善，20世紀80年代以來島内投資低落狀態獲得較明顯扭轉。固定資本投資平均每年增長率由80年代上半期的負增長，轉爲1986-2000年平均年增長率9.9%。其中，民間投資的增加是重要原因，在80年代下半期至90年代中期的10年中，除少數年份受經濟景氣低迷影響外，各年台灣民營企業固定投資均呈兩位數的增長。（參見表5-2）民間投資已成爲台灣固定投資的增長的主導力量。

　　島内投資增長的明顯加快，大大緩解了龐大超額儲蓄的壓力，台灣的超額儲蓄率由1986年21.4%的最高峰，降到1990年7.3%，再持續降到2000年2.9%，台灣經濟内部失衡狀况已明顯改善。

　　二、民營資本逐步上昇至主導地位

　　台灣的民營資本經濟力量是在20世紀60年代後出口導向經濟蓬勃發展中迅速發展壯大的，進而挑戰長期以來公營資本集中壟斷的經濟體制，推動“公民營企業並舉”的雙軌經濟體制建立。這時期廣大的中小企業資本是民營資本的主體。而隨着20世紀80年代中期台灣實行 “三化”的新方針，推行經濟體制的轉型，以財團資本爲骨幹的民營資本加速發展，使整體民營資本在台灣經濟體制與結構中發揮主導作用。

　　（一）經濟自由化爲集團企業發展創造有利環境

　　20世紀80年代中期台灣推動經濟體制轉型的主要目標之一就是，希望爲民間企業創造較爲自由、開放、公平競争的環境，而具體變革措施便是逐步開放長期受到嚴格管制、民間資本難以進入的部分島内特許市場，主要有金融業、大衆傳播媒體及電信業等大型現代服務業部門。這一時期台灣的集團企業正面臨轉型發展壓力或進一步强化自身競争力的挑戰，那些往往具有暴利前景的特許領域的開放對集團企業無疑具有巨大吸引力，而集團企業所具有的規模經濟與組織能力等方面的特殊優勢，又在相當程度上保障了他們主導這些新開放的特許市場。例如，1989年台灣修改“銀行法”，隨後公佈“商業銀行設立標準”，銀行執照在凍結了20年之後正式開放新設，而新設銀行最低自有資本額按規定爲新台幣100億元。這樣高的門檻只有一家或多家集團企業主導的大財團才有能力進入，事實上被核准新設的銀行大都有財團背景。在電信業務開放的過程中，對於固定通訊網絡業務，按規定，參與競争的各團隊投標時必須先籌足新台幣100億元，而公司設立時實收資本額最低爲400億元，財力不足的公司和集團連參與競標的資格都不具備。很顯然，台灣當局經濟自由化政策爲集團企業轉型與加速成長，開闢了較大新空間。

　　（二）集團經濟的加速發展使民營資本地位發生質的變化

　　台灣工商企業大致可分爲：公營企業、民營企業（又有集團企業與一般民營企業之分）、僑外資企業等三大類型，由表6-1可見，20世紀80年代中期後，集團企業在各類型企業中地位的迅速提昇。1988-1998年間，在台灣100大製造業企業中，集團企業資産總值與營業額所占的比重分别由40%與40%提高到71%與57%，若加上一般民營企業，民營資本的經濟實力就更加突出。而同期，公營企業所占的比重則分别由49%與34%下降爲22%與22%。若比較集團企業的營收净額與“政府收入”（包含經常收入與資本收入）對台灣GNP的影響力，也會發現這樣的消長趨勢。據台灣中華徵信所《台灣地區集團企業研究》的統計，集團企業總營收净額占GNP的比率由1981年的28.77%大幅提高至1999年的77.89%，而同期“政府收入”所占比率則由26.88%降至19.90%。

　　表6-1  1988-1998年100大製造業中各類企業的地位變化

　　表格略

　　集團企業經濟實力的壯大與地位的提高，無疑大大加速了台灣民營資本的積累，台灣原有“公營民營企業並舉”的雙軌經濟體制格局相應發生了改變。到20世紀末期，除了出口貿易方面民營企業繼續佔據絶對主導地位外，無論是公民營企業生産分佈或是固定資本投資搆成，民營企業均以壓倒優勢佔據主導地位。1999年，民營企業占總生産的比重爲91.64%,民間資本占固定資本投資的比重爲67.5%，與此同時，民營資本在陸續開放的特許市場也扮演着越來越重要的角色。據台灣《商業週刊》統計，1997年在台灣證券投資業和金融保險業前10大企業中，集團企業占6家，營業額所占比重爲59%；在營造及建設業前10大企業中，集團企業占8家，營業額比重爲90%。

　　三、促進金融體制健全與金融業加快發展

　　 盡管台灣金融自由化國際化過程存在不少問題，並在進入21世紀後明顯暴露出來，但總體而言，自20世紀80年代中期台灣推行金融自由化、國際化一系列措施後，台灣長期以來的“金融抑制”狀態改進較大，在金融價格（利率、匯率）管制的放寬、金融市場的發育及金融機構設立的開放等方面取得較大進展，逐步通過實現“金融深化”來達到金融發展與經濟發展的良性互動。台灣在1997年亞洲金融風暴中所受衝擊相對較小，一定程度上可歸結爲其金融體制相對健全及金融發展已具相當規模。

　　（一）匯率政策能較合理反映經濟基本面

　　如前所述，1987年台灣大幅修訂“管理外匯條例”；1989年廢止新台幣對美元中心匯率制度；1990年廢除美元小額結匯議定規定。隨着外匯市場循序開放，台灣匯價已基本由市場供需决定，使得匯價能較合理反映經濟基本面，較有效地維持内外經濟均衡。

　　（二）金融體制漸趨健全

　　與同時期一些東南亞國家及地區推動金融自由化過速，缺乏審慎規劃與管理，從而導致金融體系脆弱性加深相比，台灣當局則采取較爲謹慎態度，以漸進的方式推動金融自由化與國際化，使台灣的金融體制相對健全。具體表現如下：

　　1.資本管制循序開放。台灣金融自由化的推動方式，由經常帳到資本帳循序漸進，資本帳的開放亦采取由長期資本到短期資本的模式。

　　2.島内金融市場日趨深廣化。台灣對島内金融市場的開放與金融自由化同步推動，對外資引進的上限按金融市場規模的擴充而逐步放寬。

　　3.金融監管制度相對完備。在推動金融自由化國際化的同時，台灣也注意强化金融監管機制。如，設立金融防火墻，規範銀行投資有價證券與不動産放款等；要求新設銀行資本額必須超過新台幣100億元，遠高於國際水平；1998年一般銀行資本適足率達11.4%，遠較國際清算銀行（BIS）要求的8%爲高。

　　（三）金融發展加速

　　20世紀80年代之前,台灣金融體系一直處於當局嚴格管制與保護之中,金融發展長期受到嚴重“抑制”。1988年，台灣金融保險工商服務業占GDP的比重僅15.1%。隨着80年代中期金融自由化步伐的加快，以往的特許行業陸續大幅開放，台灣一時間形成金融業競相投資的局面。1991年至1992年期間，台灣當局核准了16家新銀行設立並開始營運，同時也核准信託投資公司、大型信用合作社及中小企業銀行可申請改制爲商業銀行，台灣商業銀行家數因此倍增。在分支機構增設方面，台灣當局也放寬金融機構申請設立分支機構與中小企業銀行跨區設置分行的法令規範以及外商銀行進入台灣的門檻。截至2001年12月止，台灣一般銀行及中小企業銀行共計53家，外國銀行在台分行共計38家。台灣金融業規模迅速擴大。2000年，金融保險工商服務業占GDP的比重大幅提高至22.8%，成爲台灣最大的服務業部門，而整體服務業相應快速膨脹，占GDP比重上昇至65.53%。

　　總體而言，通過對各種經濟制度較大幅度的改革，台灣經濟自由化與國際化取得較大進展，自由市場經濟體制逐步建立起來，對轉型期的台灣經濟發展産生了深刻影響。有關進入21世紀之際的台灣經濟自由化程度的國際評價，美國“傳統基金會”(The Heritage Foundation)與《華爾街日報》每年聯合公佈的“全球經濟自由指數”的排名應有一定參考價值。該指數每年根據10個綜合類别中的50個經濟變量評估世界各經濟體，10個綜合類别爲：銀行體制、資本流動和外國投資、貨幣政策、政府財政負擔、貿易政策、工資與物價控制、政府對經濟的干預、私人財産權、對企業的法規及黑市活動等。《2000年經濟自由指數》顯示，在全球161個受評經濟體中，台灣排名第11位，台灣經濟自由化程度的國際評價還是比較靠前的，同期，日本排名第19位，韓國33位。香港及新加坡則位居全球排名的前兩位名，這與其小型開放的經濟體特性應有一定關聯。

　　第四節　體制變革中存在的問題

　　盡管台灣經濟體制的變革轉型在20世紀80年代中期以後取得較顯著成效，經濟發展也因此邁向一個新階段，但這種變革轉型畢竟是個漸進過程，距離真正實現整體經濟的自由化國際化目標仍有較大差距。尤其是，在推進經濟體制變革過程中還明顯存在若干問題，不僅弱化了變革成效，還對21世紀後的台灣經濟發展産生深遠影響。

　　一、公營事業民營化的困局

　　公營事業民營化是台灣經濟自由化最爲重要與核心的内容之一。盡管自1989年推行民營化政策以來，取得一定成效，也有如“中鋼”那樣在民營化後體質改善、經營績效提昇成功案例，但總體上，台灣公營事業民營化過程始終充滿着極大争議，有時負面評價甚至還超過正面肯定，突出的問題主要有以下幾方面。

　　（一）民營化進程艱難緩慢

　　與貿易自由化、投資自由化及金融自由化等相比較，公營事業民營化顯然要復雜與艱難得多。根據台灣“經建會”資料，自1989年以來台灣推行民營化的歷程大致可分爲三個階段：

　　第一階段1989-1997年：核定列入民營化的公營事業有22家，實際完成民營化的只有6家，結束營業的8家，其餘8家未按規劃完成民營化。

　　第二階段1997-2000年5月：新核定列入民營化的公營事業39家，加上原未完成民營化的8家，共推動47家實施民營化，但實際完成民營化的只有15家，結束營業4家，其餘28家未完成民營化。

　　第三階段2000年5月-2008年5月：再新核定7家公營事業推動民營化，需要完成民營化的公營事業合計35家，但實際完成民營化的仍是15家，結束營業5家，决定不民營化的5家，仍剩餘10家未完成民營化。

　　2008年後台灣只完成了兩家公營事業民營化，截至2013年7月止，台灣共計完成38家事業民營化（全部或一部移轉民營），結束營業17家；目前尚有經濟主管部門所屬事業5家(台電、中油、漢翔、台糖及台水)、財政主管部門所屬事業1家（台灣烟酒公司）及交通主管所屬2家（台灣鐵路管理局及中華郵政公司）等8家列於推動民營化名單。

　　由此可見台灣民營化進程並不順利。究其阻力來源，十分多元復雜，歸納起來大致可歸納爲共識不足與機制障礙兩大類問題。

　　1.社會共識不足，各方阻力并存

　　雖然公營事業民營化是台灣多年來的既定政策，但因公營事業的特殊性，民營化涉及的利益範圍廣且復雜，較難形成社會輿論的普遍支持，再加上台灣民營化機制本身又存在不少問題，難免引發各種質疑與對抗。

　　（1）涉及公共大衆利益的争議

　　觀察核定列入民營化的公營事業，特别是其中至今仍未完成民營化的公營事業可見，多是與一般民衆日常生活息息相關的民生産業，如電力、油品及自來水等供應；鐵路運輸等公共事業，或是性質較爲特殊中華郵政公司（其業務包含郵務、儲匯及壽險等，主管部門涉及交通主管部門、所謂“央行”及“金管會”等），這些公營事業，不論是以股權釋出或資産標售方式進行民營化的過程，還是完成民營化後結果如何，都將對公衆權益有重大影響，因此，這些公營事業究竟是否應該推動民營化在台灣社會始終存在極大争議，而理念上的嚴重分歧必然導致决策者的猶豫，即使决策已定，也難有力執行。

　　（2）來自利益團體的阻撓

　　所謂利益團體可分爲兩類，一是公營事業本身，一是掌控公營事業預算的各級民意機構。在民營化大潮中，長期位居壟斷地位的公營事業本身往往是一大阻力。台灣公營金融機構便是典型例子。面對20世紀90年代初期金融自由化潮流的壓力，台灣公營金融業者先是在1994年推動涉及公營金融機構管理的“修憲”活動，繼而具體擬定《公營金融機構管理條例》草案，期望借此排除公營事業相關法令規範，以取代民營化。在最終無法成功後，才迫不得已順應了民營化潮流。阻礙民營化進程另一個利益團體勢力是各級民意機構。公營事業的預算决算等編列執行受民意機構的監督與牽制，不少“立法委員”或省市“議員”往往將與自身利益相關的公營事業視爲已出，而對民營化采取反對的態度。省營事業三商銀（第一銀行、華南銀行及彰化銀行）是1989年第一批核定列入民營化的公營事業，直到將近10年後的1998年才達成民營化，很大程度上就是來自“省議會”的阻撓。直到“凍省”共識達成後及省政府面臨財政困難時，省屬公營銀行民營化的推動才加快進行。

　　（3）來自事業員工的抗争

　　能否充分保障員工應有權益是公營事業民營化順利推動的關鍵性問題。隨着公營事業轉化爲民營，原有從業人員待遇便由“公務員”變成普通雇員，工作保障與退休權益是他們最大的擔憂。雖然，當局民營化政策中對員工權益有明確保障規定，包括工作權保障、離職及加發給與、權益補償、就業訓練及轉業輔導、優惠優先認股等。但在實際各個 “民營化計劃”中却難以有效落實，因此，公營事業員工的心態大都是反對民營化，尤其是20世紀80年代中期後台灣社會進入轉型時期，工會組織的力量日益强大，石油、電信、台鐵、省烟酒業工會，還成立公營事業産業工會大聯盟，提出“終止民營化政策”的訴求。在此背景下，民營化過程中勞資雙方意見往往無法一致，民營化計劃進程因此常常被拖延。影響較大的員工反民營化抗争，如台汽、台鐵、中華電信等員工的抗争行動，都造成不小的社會成本損失。

　　2.民營化機制障礙明顯

　　台灣在執行民營化計劃時，民營化機制本身的不健全也是影響民營化進程的重要因素。

　　（1）民營化方式問題

　　按照台灣《公營事業移轉民營條例》第6條規定，民營化方式有：出售股份；標售資産；以資産作價與人民合資成立民營公司；公司合併，且存續事業屬民營公司；辦理現金增資。而在實際操作過程中，出售股份成爲台灣公營事業民營化最主要方式與途徑。其中所遇到的兩個實際情况明顯妨礙了民營化的脚步。一是，多數公營事業並非股份有限公司組織，無法辦理股票公開發行移轉民營，因此需先進行公司化改造，才能進一步民營化。此一過程往往拖延了原來預定的民營化時間。二是，台灣股票市場胃納有限，執行公營事業民營化計劃進程時，規模龐大的釋股對島内股市穩定形成極大威脅。以第一批民營化的公營事業22家爲例，如都按規定降低公股持股比例到50%以下，其釋股數量高達65億股，遠非當時股市所能容納。特别是，台灣需要民營化的公營銀行，其净值、資産規模及存放款餘額等均相對較大，執行釋股時難免會引起排擠市場資金，影響股市安定的擔憂。

　　（2）民營化程序問題

　　事權不集中，行政效率低下也是影響台灣民營化進程的重要因素。台灣公營事業民營化的程序十分復雜，在改制公司後，要以股票上市方式實現民營化，要經過“公營會”規劃、民意機構審議、監察主管部門審計部及財政主管部門公庫署、“經建會”、經濟主管部門等共同審查，若涉及在海外發行信託憑证，還需通過所謂“央行”及“证管會”（“金管會”）等。經過層層關卡，耗時費力，原已選擇好的釋股時機大都已經過去。

　　（二）民營化流於形式化問題

　　台灣推動公營事業民營化歷經20多年，迄今也完成了38家公營事業的民營化，但民營化後效率如何，是否達到預期的 “發揮市場機能，提昇事業經營效率”？除少數幾個較成功企業外，總體而言是頗受質疑的。究其原因，民營化流於形式化問題應是諸多復雜原因中最重要原因之一。

　　根據台灣相關法規對公營事業的定義，只要公營資本持股比例减少至50%以下即爲民營企業。這就導致許多民營化後的公司形式上没有公營事業地位，實際上却仍由當局繼續掌控公司的人事與經營大權。

　　由表6-2可見，大多數公營事業民營化後公營資本仍握有20%～40%的股權，往往仍是最大股東，並擁有相當高比例的董監事席次，公營事業原有管理模式未因部分股權移轉後而有大幅度的調整，公司的决策、人事、制度難免依舊僵化，如仍由當局任命董事長，主管部門指派董監事，其中仍不乏酬庸性質的派駐等。這種徒有形式的民營化顯然無法有效依市場機能發揮民營化效果，公司經營績效的提昇也因此將大打折扣。 

　　而在另一方面，上述“半民營化”的現象，使得公司可以擺脱原有的民意機關制衡的監督機制以及種種法令規章的約束，當局更可以主要股東身份爲所欲爲，以自身意志凌駕於專業之上，如此，往往導致弊端滋生，損害社會大衆的權益。“台肥案”就是十分典型的例子。1999年8月台肥在第四次釋股後，官股比例已降低於50%，名義上已不屬公營，但實質上，擁有45%股權的“經濟部”仍是“台肥”的最大股東，因此由“公營會”委派謝生富任董事長及其他4人爲官股代表，繼續管理“台肥”。由於層層政商共生利益的勾結，而民營化後的“台肥”脱離了民意機構的監管，僅在兩個月之後“台肥”就爆發了“交叉持股”、“利益輸送”與“内綫交易”等弊案，並滚雪球似地擴大化，震驚了整個台灣社會。

　　表6-2   公營事業民營化後公營持股比例與董監事席次

　　事業名稱 公股股權管理機關 公股比例（%）* 公股董監席次比例

　　事業名稱 公股股權管理機關 公股比例（%）* 公股董監席次比例

　　中鋼 經濟主管部門 26.31 4/14

　　台肥 “農委會” 24.07 7/10

　　台鹽 經濟主管部門 38.88 5/12

　　唐榮 經濟主管部門 34.25 6/14

　　兆豐金控（“中國産險”、交通銀行） 財政主管部門 19.07 9/18

　　中再保 財政主管部門 22.68 3/10

　　合作金庫（合併農民銀行） 財政主管部門 39.73 16/24

　　陽明海運 交通主管部門 35.53 6/9

　　中華電信 交通主管部門 36.32 12/15

　　彰銀 財政主管部門 14.94 8/19

　　華南金控（華銀） 財政主管部門 31.35 11/20

　　第一金控（一銀） 財政主管部門 22.84 15/20

　　台灣企銀 財政主管部門 24.56 13/20

　　台産 財政主管部門 20.37 3/10

　　台航 交通主管部門 26.98 7/9

　　台灣人壽 財政主管部門 28.46 4/10

　　台開 財政主管部門 14.67 3/12

　　榮民氣體廠 “退輔會” 39.82 3/7

　　食品工廠 “退輔會” 40.00 3/7

　　榮民制藥廠 “退輔會” 40.00 4/11

　　龍崎工廠事業廢棄物處理區 “退輔會” 40.00 4/9

　　富邦金控（台北銀行） 台北市政府 15.01 2/14

　　高雄銀行 高雄市政府 46.27 15/15

　　* 注：含“公營事業”與當局基金持股。

　　資料來源：台灣“經建會”：“公營事業民營化政策推動”，2008年6月，http://www.cepd.gov.tw.

　　（三）民營化落入財團化問題

　　在台灣推動公營事業民營化的過程中,財團化問題也一直爲社會所詬病。台灣公營資本長期以來利用特權壟斷資源及壟斷經營，造成市場機能嚴重扭曲。公營事業民營化的目的之一,就是要逐步改變這種局面，達到“發揮市場機能”的目的。但在實際操作過程中，却出現公營事業民營化後落入少數財團手中的現象，在某種程度上演變成公營資本的資源壟斷轉移爲少數或特定財團的壟斷，使民營化的初衷明顯打折扣。

　　20世紀90年代上半期，公營的“中石化”與“中華工程”實施民營化，可以説是台灣公營事業民營化落入財團化，造成公有財産的流失，圖利財團的典型案例。1994年在當局尋求證券商以出售中華工程、中石化官股的初期作業不順利的情况下，威京集團旗下的京華證券以最低承銷價獲得兩家公司上市股票的承銷權。而在中石化釋股過程中，爲加快進度，經濟主管部門又同意京華證券不必完全在股市公開釋股，可以自行洽商特定人承購。同樣的釋股模式隨後也用於中華工程的釋股作業中。這樣，中石化與中華工程合計超過新台幣100億元的資本額就成爲威京集團調節財務和股票投資的籌碼。雖然威京集團在民營化後的中華工程公司並非最大的股東，但利用收購委托書的方式，却控制了董事會多數的席位。威京收購中石化後，同樣也被主管的行政單位發現公司將大筆資金投注股票市場，並被要求改善。

　　如果説20世紀90年代台灣推動公營事業民營化出現財團化的結果，主要還是因爲台灣當局急於達成民營化的政策目標，並未建立完善的交易規範，釋股的程序及技巧尚較粗糙的話，那麽進入21世紀以後，台灣公營事業民營化的財團化趨勢更爲加劇，則主要是因爲新上台執政的民進黨當局將政治利益、政黨利益、甚至個人私利嚴重介入到公營事業民營化的實施過程中去，造成了公營企業民營化背後充斥着復雜的政商關係與利益交换。特别是在所謂“二次金改”中，在金融改革旗號庇護下，台灣公有金融機構民營化幾乎成爲金權交易、賤賣公有資産及圖利特定財團的代名詞了。這不僅嚴重阻礙了台灣民營化進程，還使台灣金融市場的發展倍受傷害。

　　二、金融自由化政策的缺失

　　20世紀80年代後台灣采取金融自由化國際化政策，一方面如前所述在放寬金融價格管制、金融市場發育及開放金融機構設立等方面取得較大成效，但在另一方面金融自由化國際化政策也存在明顯缺失，突出表現在金融市場開放順序及金融監督管理等方面，其影響在一定程度上導致或惡化了20世紀末及21世紀後的台灣金融問題。

　　（一）金融市場開放的順序選擇不盡妥當

　　關於經濟市場化順序安排問題，“金融深化論”的代表人物麥金農的觀點獲得較廣泛認同，即應“以健全財税平穩的物價爲前提；經常項目開放優於資本項目開放；國内金融市場開放優於國際金融市場開放。”回顧台灣金融自由化和國際化的進程，總體上是在循序漸進的原則下有序推動的，基本上符合麥金農所主張的市場化順序，但在島内金融市場開放順序選擇上却有較大的失誤。

　　對於島内金融市場化問題，台灣曾出現自由化與民營化孰先孰後的争議。出於打破公營壟斷金融體制、提高公營銀行效率與競争力、創造有序市場競争環境的考慮，多數學者主張台灣金融市場化的順序選擇應該是：第一步，建立健全的金融監管體系；第二步，將公營銀行民營化；第三步，開放民營新銀行的設立。但實際上，台灣當局却是采取了自由化先於民營化的順序選擇。如前所述，1990年台灣放開新銀行的設立，而且是一舉開放了16家新銀行設立。而直到1992年，以公佈《公營事業移轉民營條例施行細則》爲標誌，公營事業民營化工作才正式展開，首批列入民營化的銀行包括彰化銀行、華南銀行、第一銀行與台灣中小企業銀行，經過長達6年的時間，到1998年初首批宣佈民營化的銀行才完成民營化過程。台灣當局之所以采取這種自由化先於民營化的順序選擇，主要可能是出於執行層面上的便利。因爲開放新銀行設立係釋出新的利益，在操作上較易執行；而公營銀行民營化則是要斬斷原先民意機關因監督職能而可從中獲得的利益，實際操作顯然要難於前者。後來的事實也證明確實如此。然而，以自由化先於民營化推進金融市場化的安排却給後來台灣金融體系健全發展與金融秩序維持埋下嚴重的隱患。2007年，台灣學者許振明教授就指出，“隨着自由化與民營化的推動，近十年來一連串的金融危機，以及目前台灣金融體系的諸多結構性問題，即肇因於開放銀行新設的脚步先於公營銀行民營化。” 

　　（二）新金融機構驟增，狹小的市場競争過於激烈

　　隨着金融自由化政策的實施，台灣新金融機構大幅增加。在短短不到10年間，台灣商業銀行由22家增至47家；票券公司由3家增爲16家，再加上數量衆多的分支機構，狹小的台灣金融市場嚴重飽和，導致銀行惡性競争(over banking)日趨加劇。其結果，一方面嚴重衝擊原有金融體系，尤其是基層金融機構，使其業務不斷遭到侵蝕而减少，基層金融結構性問題急劇突出，另一方面則是使銀行業自身的經營環境更趨艱困，銀行資産與净值報酬率逐年降低，而逾放款比率却持續提高。台灣本島銀行(不包括外商銀行及基層金融機構)資産報酬率(ROA)由1994年的1%下降爲2001年的0.4%，净值報酬率 (ROE)由11.5%下降爲5.5%；16家新銀行的净值報酬率由4.1%降爲3.12%，資産報酬率由1.3%降爲0.36%；七大行庫資産報酬率由0.9%下降爲0.06%，净值報酬率由19.9%下降爲1.05%。而同時期外國銀行在台分行資産報酬率則由0.93%上昇爲1.19%，净值報酬率由22.21%上昇爲32.02%。

　　與此同時，台灣銀行的資産質量也呈普遍惡化趨勢。强大的市場競争壓力迫使台灣許多金融機構不顧經營風險而大肆擴張信用，債務風險日益提高。台灣本島銀行的逾期放款比率由1997年的3.8%，上昇至2001年的7.7%；同期，基層金融機構的逾期放款比率則由8.5%激增至16.4%。20世紀90年代末台灣爆發企業財務危機並引發金融風暴，其主要原因之一便是不少台灣金融機構經營體質不良。 

　　（三）重開放輕管理，增大經營風險

　　“重開放輕管理”也是台灣推動金融自由化過程中一項缺失。台灣財政主管部門核准新銀行的設立，把大部分注意力都集中在個别銀行申請設立的形式條件上，而没有嚴格審查所有權與經營權分離的承諾程度、風險管理的做法以及人員招募培訓計劃的具體内容。對於新銀行設立後如何維持健全的金融秩序，在事前也没有做出妥善的規劃。此外，當台灣當局大舉開放新銀行進入市場時，却没有同時設計適當的退出機制，造成經過市場洗禮不具競争力的新銀行，想退出市場時，必須付出巨大退出成本。

　　綜上所述，由於台灣金融自由化政策的缺失，給後續台灣金融的健康發展造成嚴重不良後果，這也爲21世紀以後台灣金融發展提出巨大的改革任務。

　　三、經濟自由化的例外——管制性對大陸經貿政策

　　20世紀80年代中期不僅是台灣經濟社會發展的重要轉折點,也是兩岸關係發展的重要轉折點。隨着1987年11月台灣開放部分民衆赴大陸探親，台灣對大陸經貿政策也由原來的消極限制轉向逐漸鬆動與放寬，日趨活躍的兩岸經貿往來對兩岸經濟，特别是處於轉型中的台灣經濟發展日益重要。但出於總體戰略上政治利益的需要，台灣當局對發展兩岸經貿關係一直堅持 “管制思維下的漸進開放”立場，采取“間接”、“單向”做法，與台灣總體經貿政策的加快朝向自由、開放方向發展形成鮮明的對比。特别是，1996年李登輝實施所謂“戒急用忍”政策後，台灣管制性對大陸經貿政策更是明顯成爲兩岸經貿關係與台灣經濟發展的政策障礙。

　　（一）對大陸進出口商品的限制

　　台灣當局自1987年開放大陸物品間接進口以來，一直采取“寬出嚴進”的大陸貿易政策，對大陸産品進口進行嚴格限制。開始時采取正面表列方式管理，僅有少量的大陸商品被允許進口。1996年7月後台灣改以大陸工業産品由負面表列、農産品由正面表列的並列方式管理。自1998年4月起，兩岸貿易納入《台灣輸出入貨品分類表》統一管理，該分類表中，列有“111”代號的對全球管制的物品及“121”代號的對全球有條件准許輸入的物品，又列有“MW0”代號的大陸物品不準輸入項目及“MP1”代號的有條件准許輸入的大陸物品，這樣大陸物品的輸入相當程度受到雙重限制。據台灣“國貿局”的統計，直到2001年6月，台灣開放大陸工業産品進口項目爲5333項，只占其所有産品項目的64.7%，農産品僅開放482項，開放比例僅23.0%，這種限制性做法與台灣同時期所積極追隨的“貿易自由化”潮流反差極大，明顯阻礙兩岸貿易關係的正常發展。2002年以後，爲了應對加入WTO需要，台灣行政主管部門通過《分階段擴大開放大陸物品進口》條文，才在一定程度上加快放寬大陸物品進口的步伐。

　　（二）對台商投資大陸的限制

　　相對於對兩岸貿易的管制，台灣當局對兩岸投資往來的管制是更加的嚴厲。盡管自20世紀80年代初期開始就有台商赴大陸投資設廠的事實了，但遲至1990年7月，台灣當局才正式開放台商赴大陸間接投資，規定在島内無法發展、不涉及“防務”及不影響島内經濟發展的非高科技産業，可以正面表列方式核准其赴大陸間接投資，並公佈第一批開放的投資産品項目2875項。此後台商赴大陸間接投資項目範圍逐步有所擴大。

　　但是，台灣當局由於擔心日益密切的兩岸經貿關係會威脅其所謂安全與政治利益，從20世紀90年代中期起逆向調整兩岸經貿政策，極力阻礙兩岸經貿關係的正常發展，特别是阻礙台商赴大陸投資的步伐。1994年台灣當局大力推行所謂“南向政策”，試圖分散台商對大陸的投資；1996年李登輝又提出發展兩岸經貿關係要“戒急用忍”；1997年後更進一步對台商投資大陸重新制定緊縮性的政策，禁止台商在大陸投資基礎設施、高科技産業、房地産業、金融保險業等項目，對台灣股票上市公司赴大陸投資制定了“投資金額比例累退制”，而且規定單一投資案以5000萬美元爲限。顯而易見，台灣當局極力限制台商赴大陸投資發展，完全違背“投資自由化”精神，不僅影響台商從大陸市場獲取商機，傷害兩岸經濟關係的發展，而且也妨礙台灣自身産業轉型昇級的進程。

　　進入21世紀後，迫於加入WTO與島内民意的强大壓力，台灣當局才逐步調整與放棄“戒急用忍”的政策，台商赴大陸直接投資及大陸資本赴台灣投資等逐步獲得實現。但總體上，出於政治立場與意識形態，民進黨執政期間並未改變對大陸經貿政策的“管制思維下的漸進開放”立場。

　　（三）拒絶兩岸直航，經貿交往限於間接方式

　　大陸方面早在1979年就倡議海峽兩岸通航、通商、通郵，即“三通”，但台灣當局一直頑固拒絶兩岸直航，使兩岸商品運輸及人員往來長期必須假道第三地，而不能直接往來。這種間接往來模式，費時費事，徒增成本與風險，嚴重妨礙了兩岸經貿關係的正常化發展。

　　1997年4月，台灣啓動高雄港境外航運中心，與大陸的厦門港、福州港開始了兩岸“試點直航”的營運。但由於“不通關、不入境”的限制，高雄港境外航運中心只能從事大陸輸往第三地或第三地輸往大陸貨物的轉運及相關的加工、重整及倉儲作業，也就是説，大陸貨物不能最終輸往台灣，台灣貨物也不能最終輸往大陸。所謂的“直航”其實質意義並不大。

　　2001年1月迫於各方壓力台灣開放了所謂“小三通”，允許台灣的金門、馬祖與福建的厦門、馬尾海上直航，局部性地實現了兩岸海上直航。而兩岸同胞期盼30年之久的直接、雙向“三通”，直到2008年之後才全面實現。