一、“强國家”與“强社會”

　　新加坡是後發展國家中最成功的發展案例之一，目前它的人均GDP達到6萬美元，已經超過很多西方發達國家。新加坡模式的一個重要特點是它建立了一種强國家與强社會相結合的治理模式。一般來説，如果國家强大，則社會就弱；反之，如果社會强大，國家則弱。但是對於大多數國家來説，並不會處於這一比較框架的極端位置，换言之，如果我們以國家和社會作爲兩個變量而建立一個坐標的話，每一個國家都會在這個坐標中找到自己的位置，無論是國家還是社會都會處於較强或較弱的位置，因此，這裏所説新加坡是一種强國家和强社會的體制顯然也是相對的，但它確實有自己的特點。

　　我們可以這樣來描述其强國家和强社會的特點及其體制：所謂强國家，是指其一黨長期執政，政府高效而廉潔，國家主導經濟和社會發展；所謂强社會，是指企業和個人有高度的經濟自由和經營自主權，社會組織和個人可以在法律的保護下積極地參與社會和國家事務。具體來説，在2015年世界經濟體自由度排名中新加坡已經名列世界第二，并且已經建成瞭高度法治化的社會，社會權利和經濟權利都很少受到行政干預尤其是不受官員個人的干預。同時，盡管政府主導經濟和社會發展，但它並不是一個大政府，政府的規模很小，機構少而精，權力的邊界也很明確。

　　二、後發展國家治理模式的變遷

　　從學術史的視度來看，關於國家治理模式的研究基本遵循着從强調國家的作用到强調國家與社會互動再到强調國家能力的有限性這一路徑，這一學術理路與現代國家建構的發展尤其是國家與社會關係的變遷相一致。從歷史進程來看，主要是與西方國家治理方式的發展相一致。這一理論對於後發展國家的適用性可以從歷史進程的必然性和特殊性兩個方面來看，必然性是指盡管後發展國家現代國家的建設要晚於西方國家至少百年以上，但仍然表現出了從强國家到國家與社會共治的歷史趨勢；特殊性是指後發展國家不僅在發展上具有滯後性，這使它在西方國家已經需要强調和發揮社會作用時，還要加强國家的功能，而且由於其受到外界競争的壓力及其追趕的需要，要比西方國家在這一發展階段上更需要藉助國家的力量來加速推動現代化進程。其實，“後發展國家”、“亞洲模式”、“東亞模式”、“中國模式”、“新加坡模式”這些概念都意味着在不同的階段和不同的程度上提倡强國家的治理方式。不過，其發展的必然性仍然要體現出來，近幾十年來，隨着市場化進程的推進，在後發展國家也出現了改革政府功能、下放政府權力和培育社會組織的趨勢，盡管這並不意味着完全改變强國家的發展模式，各國的情况也有很大的差异。

　　治理理論指出，提高現代國家治理能力的重要基礎就是要處理好國家與社會的關係，因爲國家能力的消長是社會需要的結果。國家的治理能力可以具體分爲國家的汲取能力和國家的規範能力。國家的汲取能力是指國家從社會中獲取財富和人力等資源的能力。一個國家首先要具有相當的汲取能力，否則它不能獲得支持自己生存或運轉的資源。但這不是説汲取的越多越好，因爲在任何體制中國家對社會的汲取都有一個度的問題，超過了一定的限度，會使社會的資源越來越枯竭，國家可汲取的資源就會减少。國家的規範能力既包括國家對社會結構的規制管理能力，也包括國家對社會資源的管理或分配能力。然而這並不是説規制的越嚴説明國家的規範能力就越强，這也存在着一個“度”的問題。規範過度，會使社會失去活力；規範不够，會使社會發生混亂；規範適應，社會活而不亂。從社會結構上來看，對産權的規範是最基本的規範内容，因爲産權本身就是一種社會結構，是個人對自己所擁有的勞動、物品和服務的佔有，是一種法律規則和組織形式。處理好這個問題，可以調動國家與社會兩方面的積極性。

　　這些正是我們分析新加坡國家治理模式的視角。

　　三、政府主導，企業自主

　　新加坡國家治理的特色之一是政府主導經濟發展，但是明確限制了自己干預經濟的權限，給企業留下了充分的自主權。與西方國家市場和企業在現代化進程中起更重要的作用而政府的作用較小相比，新加坡政府主導了市場經濟的發展。政府有較强的提供公共産品的權威和能力，在宏觀調控、收税、規範市場、制定政策、促進産業昇級方面發揮較大的作用，有較强的能力，但這些都没有過多地干預企業經營的自主權。

　　可以説明這一特點的重要案例是其國有企業的發展和其在經濟發展中的地位。依國有企業在國民經濟中的地位，世界各國的國有企業大致可以分爲三類：第一類是西方一些國家的國有企業主要是公益性的，在國民經濟中所占的比重和作用很小；第二類是在一些後發展國家中，曾經或正在發揮着主導或重要作用，但這些企業難以適應市場化的要求，效益在遞减，面臨着改革的困難；三是像新加坡這樣，國有企業的作用很大，但效益並不輸民營企業，這主要是因爲它已經完成了市場化改革，並有一定的政府支持及大企業的優勢，尤其是它具有透明規範的政商環境，無論是民營企業還是國有企業，都享有平等的權利，自主經營權能够得到充分的保障。

　　從國有企業的改革進程來看，新加坡也經歷了從政府直接管理到讓企業自主經營的一個過程。新加坡在建國之初也是由政府直接管理國有企業，但是隨着市場化的發展，政府認識到政府主導經濟的有效性取决於企業和市場自身的發展程度，政府的作用過大，會壓抑企業和市場的活力。當然，如果政府的作用過小，則可能致資源分散，難以形成規模競争力，還可能無法規範市場。所以，自1985年開始新加坡政府對國有企業進行了改革：一是進行資産重組，將一些經營不好的國有企業剥離出去，逐步賣掉或减少政府在這些企業中的股份。同時通過控股和參股的方式發展了一些優質的國有企業，使按照市場原則運營的經濟效益好的國有企業壯大了。二是通過成立淡馬錫企業控股集團，對所有國有企業進行控股，以進一步改革國有企業的運行機制。這一體制是：由政府官員和政府聘任的經濟專家和企業家組成淡馬錫控股公司董事會，决定集團的經營方針並對被控股的公司進行監管；淡馬錫公司董事會並不直接干預被控股的國有企業的運作，這些被控股的國有企業有自己的董事會和職業經理人。簡言之，無論是在人事管理上還是在經營方式上，市場機制成爲國有企業的主要運行機制。重要的是，由於新加坡已經成爲一個高度市場化和法制化的國家，國有企業的自主權完全能够得到保障。所以，盡管新加坡的國有企業一直在國家的經濟發展中起着重要的作用，但由於其有良好的市場環境和市場化的運行機制，所以它的效率很高。

　　從很多後發展國家的經歷來看，改革國家的産權結構，尤其是推動國有企業的市場化改革，面臨着諸多的阻力，因爲這不僅是一個經濟體制問題，而且還是一個政治、意識形態和法治環境的問題。政府不過度地干預市場，不過度地干預國有企業的經營，也不再任命國有企業的經營者，包括政府官員個人不再利用手中的權力從企業獲取利益或安插人員等，要做到這些，首先要在意識形態上認可市場原則。因此，新加坡經濟治理方式的改革尤其是國有企業改革的成功，不但在於它有明確的市場導向，而且在於它在政治上排除了各種認識上的誤區。

　　四、政府與社會的“互賴式治理”

　　新加坡政府治理的特色之二是政府與社會相互依賴，在政府主導下共同治理國家和社會。

　　政府如何合理地使用自己的權力或處理好與社會的關係，這在所有國家都是一個最基本的治理問題，而且是一個動態的平衡治理問題，即隨着社會經濟和政治的發展，政府與社會的關係也要不斷地變化，否則，即使是原來合理的關係也會變得不再合理。因爲静態的國家與社會的關係不可能在不同的時間、地點和環境中都産生同樣的效力。對於多數後發展國家來説，隨着市場化和社會組織的發展，政府與社會的關係也要有所改變。在這一改革中，既要在微觀上給政府留有足够的自由裁量權，也要在宏觀上調整政府與社會的關係，换言之，既要保证政府有足够的權力來規範市場和社會的運作，又要限制政府過度地使用手中的權力，從而壓抑社會的活力。

　　新加坡的“互賴式治理”的表現是一方面政府的權力較大，主導社會的發展，另一方面政府又不過多地直接參與社會組織的活動，而是給社會組織留下了很大的活動空間，政府的管理以宏觀爲主。政府的權力邊界很明確，其活動或權力受到法律的嚴格限制，這表現在新加坡的廉政指數排名近30年來一直保持在世界前10名之内，有時甚至達到第一名。凡是法律授予社會組織和企業及個人的權利，政府及官員很難越權干預，而法律給社會組織留下了很大的活動空間。

　　同時，新加坡政府的規模並不大，是一個“小政府”，這也使它無法參與具體的社會事務。新加坡是一個城市國家，永久居民爲520多萬，但是數據顯示，在規模與其相當的中國城市中，政府的規模比新加坡大的多，這主要表現在中國省會城市政府的機構和層級比新加坡多而復雜。從新加坡來看，它只有中央政府，没有地方政府，是一級政府。其中内閣各部16個，法定機構65個，這其中還有近20個相當於中國的行業協會。以與新加坡面積和人口規模相當的中國省會城市和計劃單列市爲例，我國是市、區、街道三級政府，即不但有市一級直屬的政府分支機構——局、委、辦，而且還有區政府及直屬的分支機構——局、委、辦，以及街道及其下屬機構。而且機構設置也很多，市一級的政府機構平均約有60個左右，區一級的政府機構平均約45個，加上每個省會城市平均8個區，這樣一來，中國省會城市的政府機構比新加坡要多5倍以上。設置一個政府分支機構就要分得一份權力，權力過小它就會去争取權力，這還可能導致政府機構的功能和權力重叠，降低政府效率。

　　新加坡以較簡單的政府機構完成了强政府的功能，不僅與其高效廉潔有關，更與它充分發揮社會組織的作用不無關係。爲了適應經濟市場化和社會多元化的發展，新加坡政府提出了政府與社會組織進行“互賴式治理”的方針，不斷改革傳統的由政府單獨治理的方式，以建構政府與社會之間的良性互動關係。由此，政府對社會組織持越來越開放的態度，大力培育和創建社團組織，鼓勵它們在社會治理中發揮越來越大的作用。

　　新加坡社會組織的發展有兩種方式。一種是由政府自上而下創建的，這種是半政府半民間性質的，如人民協會領導下的居民委員會，還有早期的民衆聯絡所等。它們的功能是組織民衆活動，溝通民衆與政府之間的聯繫。由於這種社會組織的領導成員並不是專職的，因此，他們並不總是政府的代言人，而在很大程度上是民衆與政府溝通的橋樑。政府對這種社團組織給予一定的資金和人才支持，也適度干預其人事安排。由於這些社會組織遍佈全國所有的基層社區，因而在社區治理中發揮着不可忽視的作用。

　　社會組織建立的另一種方式是自下而上的，也即由民間自發組織的各種功能性的社會組織，例如各種族群協會、商會、環境組織、工會、慈善組織、宗教組織等。近20年來，新加坡的非政府組織有很大的發展，在各自領域中發揮着越來越大的作用，例如，無論在國會中還是通過媒體，都可以對社會治理提出建議，並積極地參與到社會治理之中。社會組織積極發揮作用，不僅調動了它們的積極性，也彌補了政府的不足，尤其是社會組織多是根據社會的需要建立和運作的，也不更多地需要國家的經濟和人力支持，不會産生不必要的浪費。

　　在社會組織的發展過程中，政府的作用不可低估，這是保证其有序發展的重要前提。新加坡的經驗是在政府的扶持和幫助下培育一批具有實際辦事能力的社會公益組織和社團，授予它們在特定領域的優先代表權，政府在經費上給予適度支持。同時，爲保障社會組織能够按照政府的政策行事，要保证政府在這些社團領導人的搆成上有一定的發言權。在社會組織的協助下，政府的簡政放權不僅不會導致治理能力的弱化，反而可以在不增設新的政府機構的情况下擴大治理範圍，提高治理效力。同時，采取這種“互賴式治理”的方式有助於消弭國家與社會之間的相互不信任感，拉近二者的距離，構建合作式治理格局。社會組織能够在國家的監管和指導之下逐步發育成長，政府也能在社會整合的同時，保持其自主性，增强執政效率，進而提昇國家治理能力。

　　五、現代法治是政府與社會共治的必要保障

　　新加坡國家治理的特色之三是現代法治社會的建立，這是國家與社會“互賴式治理”的不可或缺的基本前提或保障。没有現代法治的規範和保障，政府的權力邊界就不明確，社會的權利就得不到保障，就不能改變强國家弱社會的治理格局，社會組織的作用就得不到有效發揮。

　　新加坡法治建設成功的基本經驗值得我們重視：

　　一是國家獨立後執政黨的路綫要盡快完成從革命鬥争向現代化建設的轉變，這對現代法治建設有着深刻的影響。因爲法治建設不是一蹴而就的，它需要持之以恒地進行建設。很多後發展國家的執政者在相當長一段歷史時期内缺乏對政治形勢和國家主要任務的正確判斷，致使國家長期陷入民族鬥争或階級鬥争的人爲争鬥之中，没有完成從革命鬥争向現代化的轉型，以革命法規、傳統法規甚至宗教法規替代現代法治原則，延緩了現代法治建設的時間。而新加坡則在建國之初就完成了這一發展戰略的轉變，較早地啓動了法治建設，建成了法治社會。

　　二是相對於成熟民主體制的法治建設主要依賴於政治制度和公民監督而言，後發展國家的法治建設則要處理好領袖個人的作用、執政黨内制約機制與司法制度的相對獨立性之間的關係。一般來説，後發展國家在獨立後相當長一個時期内國家領袖個人以及政治精英的作用很大，這是由當時的政治和社會發展水平以及政治環境所决定的。充分發揮領袖個人和領導集團的作用是否有利於現代法治建設，要看領袖個人及領導集團是否具有現代意識和明確的現代化導向。如果具有明確的現代化導向和現代法治意識，則他們通過强力手段建立起的國家秩序會成爲現代法治建設的基礎和前提；如果他們缺乏現代化導向，則他們通過强力手段所建立的國家秩序會成爲傳統的集權主義政治的基礎。當然，對於這一時期多數國家的領導人來説，其現代化導向與傳統的政治觀念兼而有之，主要是强弱之間的差距，因而他們所建立的秩序中的現代性程度也主要是强弱之間的差距，但多數國家的法治建設進展緩慢。

　　在法治建設的過程中，新加坡黨和政府的高層領導尤其是李光耀本人把傳統與現代性較好地結合了起來。具體來説，就是從新加坡的社會和政治現實出發，利用國家權力來建立政治秩序並進而推進現代法治建設。在建立國家秩序的階段，國家的强力和政治領袖的“人治”起了重要作用。盡管李光耀有西方法學的背景和明確的法治意識，但新加坡的政治現實使他認識到政治手段和領袖的個人魅力是建立國家秩序和推進法治建設的前提條件。因此，他在進行國家政權建設和政治鬥争時，一方面運用國家政權的力量打擊反對派和社會不穩定勢力；另一方面在這一過程中盡可能依法行事，運用媒體保持一定程度的行動公開性和透明性，通過司法程序保持一定程度的合法性。在政治形勢穩定後，則積極地進行現代法治建設，而不是像很多後發展國家那樣在這一時期仍然堅持革命法規。

　　按照西方的民主理論，如果過於依賴領袖個人進行法治建設，那麽其偶然性很大。也就是説，如果换了一個不那麽懂法和執法不那麽堅决的領導人，它的法治建設就可能前功盡棄。這種看法不無道理，亦曾是新加坡領導人需要解决的問題。然而這種看法也並不全面，現在看來，在一黨長期執政的體制内可以在很大程度上解决這個問題。盡管新加坡仍是一黨執政，但它對高層領導人的制約機制已經建立起來，其司法的獨立性已經越來越大。過去，除人民行動黨及其政府的最高層對法院有實際的控制權外，其他人並不能凌駕於法院之上。而在近20年來，司法部門的獨立性越來越大，執政黨的領導人並不能隨意對司法進行干預。加之政治透明度越來越高，反對黨、媒體和公民對政府官員的監督越來越有力，因而其法治建設的成果不可能由於一黨長期執政或領袖個人的更替而被破壞。

　　結　語

　　在現代國家建設的初期，由於是國家控制社會，因此國家的管理能力更爲重要；在現代國家建設達到一定階段後，由於市場經濟和社會組織發展起來，因此國家與社會之間的互動更爲重要；在這種環境中，國家的管理能力與國家對社會的適應能力是相輔相成的，因爲國家只有在適應社會的基礎上才能實行有效的管理；同時國家只有實行有較强規範力的管理，才能爲社會組織提供良好有序的發展環境，使社會得以健康的發展。而在國家與社會之間起到重要中介作用的是法律，只有嚴格按照現代法律劃分國家與社會之間的界限，保障它們各自的權力和權利，才能實現它們之間的良性互動或“互賴式治理”。


　　李路曲：作者係上海師範大學哲學與法政學院教授，南京大學亞太發展研究中心研究員。