美國一直在全球安全戰略上尋找新的假想敵
　　一九九六年三月的台海危機不僅對兩岸雙邊的關係發展有著極為深遠的影響，它也揭開了美國與日本在西太平洋地區重新佈署其安全戰略的序幕。事實上，一九九○年冷戰結束後，美國一直在其全球安全戰略上尋找新的假想敵。在冷戰剛結束的一、二年内美國學界與政界曾因日本的蓬勃經濟力，而一度認為日本可能是美國下一世紀主要的競爭對手；但一九九二年以後，日本的總體經濟結構出現了巨大的問題，在泡沫經濟的效應下，日本的國力隨著其國內之經濟問題而大打折扣。因此在一九九三年之後，愈來愈多的學者、專家認為日本將不是美國在下一世紀的主要競爭者。在此同時，中國大陸由於實施鄧小平先生在一九七七年復出後主張的開放經濟計劃再加上東亞地區的經濟一片蓬勃，而有著相當令人矚目的經濟成長與傑出的國家總體建設，到了一九九三年美國大致上已認知到其在下一世紀的主要對手不是來自日本而是來自中國大陸。
　　
　　在另一方面日本也因中國經濟發展與國力膨脹而深感焦慮。從日本的角度來説，亞洲除了傳統的美國勢力以外，未來有可能與日本在亞洲一爭長短的國家，則非中國大陸莫屬。居於這種心態，一向謹慎小心的日本對外政策，也開始逐步尋找國際力量來配合其政策並表示其對中國強大的恐懼與不安。
　　
　　美國與日本於是極思找到一個合適的理由來表示他們對逐漸強大的中國所引起之焦慮與反制之道。而一九九六年三月的台海危機與隨之而引起的東亞安全問題正好給予美、日兩國絶佳的理由或藉口來進行進一步的戰略合作以共同對抗中國的機會。美日新防衛合作指針於是應運而生。一九九六年四月也就是台海危機剛剛結束之際，美日高峰會議決定將舊有的美日安保條約作進一步的修訂。這個修訂對亞太地區的權力平衡與政治經濟皆有莫大的衝擊。美、日兩國為了要減低中國之抗議與反彈，於是在修訂的過程與内容表達上採取了相當迂迴與模糊的作法，這樣作法的原因是希望一方面給予未來之對外政策保留最大的彈性空間，另一方面希望借此模糊策略可以減低其預期之阻力。本文針對此種模糊策略之理論依據與實務上之利弊得失作一檢視。
　　
　　模糊策略與國際關係理論
　　在國際關係理論的兩大支派現實主義與自由主義中，現實主義（realism）之理論主張三大假設：第一，國家是國際社會的主要成員，而國際社會是一無政府狀態的結構，因此國家為了生存必須自求多福。第二，國家在國際社會中會以理性來追求國家利益。第三，由於每個國家都追求最大的權力所以國際社會最後會產生出某種權力平衡的狀態。在此三大假設中，現實主義學者如Hans Morgenthau與Kenneth Waltz都強調權力（power）是國家在國際社會活動的憑藉手段，同時也是其活動的目標。因此國家在國際社會中會想盡辦法來擴大自己的權力。而在追逐權力的過程中，戰爭與衝突往往是不可避免的，甚至是必要的。因為與敵人合作的結果，若用相對利得（reIative gains）的角度來看一國之所得就是另一國之所失，所以與别國合作，有可能是種下自取滅亡的種子。因此，此派的學者較不信任國與國之間的合作，也因此對合作持一種較為悲觀的態度，甚至持相當反對的立場，至少他們認為合作往往是建立在非常不可靠的利益爭奪的基石上。其結果為，國與國之間與競爭關係形成了一種零和（zero sum）的關係。換句話説，在利益固定的大前提下，一國之所得必成為另一國之所失。在此種情況下國家要明辨敵我，敵友之間涇渭分明，不能含混。這種以權力平衡的觀點來看國際衝突與合作可以圖一來表示：
　　
　　這種現實主義之思考模式主宰歐美國家之外交行為有相當長的時間。但這種思考模式卻在一九五○年代開始由一些自由學派的學者提出不同的觀點，Ernst Haas以歐洲整合為研究對象，提出國與國在競爭中仍有合作的可能。到了一九七○年代有更多的自由學派學者專家提出與權力平衡理論相當不同的思考架構，他們認為社會的進步與科學的發達會造成國與國之間更多的互動，從而產生更多的經濟相互依存，借此經濟相互依存，國與國的外交關係將不同於以往的權力競爭關係。
　　
　　一九七七年Robert Keohane與Joscph Nye合著的Power and Interdependence一書問世（一九八九年該書二版），在這本書中他們有系統地揭橥相互依存的觀念，並對國家在國際社會追求權力的行為提出新的詮譯，他們認為未來的國際社會將會是一個既追求權力、又追求和平的社會。換句話説他們認為國家追求權力之結果，雖有可能造成國與國之間的競爭，甚至緊張的局面，但不是必然會導致戰爭。事實上，有些學者主張透過國際領導（international leadership）或所謂的霸權（hegemony）才能建立國際安定，從而維持國際秩序並達到世界和平。就算霸權後來逐漸衰亡，國際社會也可以運用國際機制（intetrnationaI regime）來維持國際社會的秩序與安定。在Power and Interdependence一書中，Keohane與Nye主張未來的國際社會將朝三個理想假設邁進：第一，多元的溝通管道，使得傳統以國家為國際社會之主要成員的觀念不再成立。因為許多非正式、非官方、民間組織、或政府各部門間的互動、溝通將侵蝕國家獨佔外交工作的角色。第二，傳統所謂的高階政治（如軍事與外交）與低階政治（如經濟與文化）之位階（hierarchy）將被打破，換句話説，議題與議題之間因著社會多元化與民主化將更為“平等”且相互影響。第三，軍事力量在國家對外關係上之角色逐漸消褪，軍事力量不再是國家用來解決國際紛爭與衝突之手段，取而代之的是國際協調、國際合作、國際經濟之安全考量、與全球民主之地球村的相互依存觀念的盛行。而由這三點所衍生出來的國家外交政策將與傳統觀念的以權力平衡所主張的外交政策大異其趣。特别在國家衝突與合作上，將發展出既衝突又合作的模糊的策略，由此思考模式出發，我們可以圖二來説明：
　　
　　圖二與圖一的比較中我們可以清楚地看出，在經濟相互依存觀念下，國家在國際社會的行為變得遠比權力平衡觀念下的國家行為來的複雜。而在這種複雜性的結構下，一國的外交政策或其在國際間的行為往往不願意呈現太清楚的立場。其原因為在此複雜結構下許多議題間將會有聯結的作用，這種議題聯結的作用將使國家的觀念與國家主權的範圍受到挑戰，而使得其外交政策必須考量的層面更廣、更深遠。而國家的某一特定行為或政策若説得太清楚，特别是經過官方的正式清楚宣佈，往往在日後因著一些不能掌握的突發因素必須更改既有政策時，給政府本身帶來尷尬與困擾。因此在政策上國家將更為採用模糊的策略，一來增加政策的彈性運用，二來減少因政策太過清楚而遭遇種種的政策執行上的困難。
　　
　　美國與中國在亞太安全策略的歧見
　　由於美國是當前世界上公認唯一的超級大國，在亞太地區之軍事安全或政治經濟皆有極大的利益，且對此地區之和平安定肩負著巨大的責任。亞太地區，包括日本、南韓、東協、台灣、甚至紐、澳都歡迎美國在亞太地區之積極參與。因為美國在亞太地區並不具任何侵略領土的野心。此外，美國是唯一有充分軍事力、政治力與經濟力來制衡所有亞太地區國家的超強，因此美國在亞太地區的安全策略有著相當程度的主導角色。
　　
　　美國身為世界唯一的超強，扮演世界警察的角色，對世界各地區與亞太都傾向維護目前的安定與秩序，而中國作為一個亞太地區的新興強權，對目前的世界秩序與安定較少承諾，也較不具處理國際間衝突的經驗。再加上美國的政治制度與社會價值是以人權、自由、平等的思想為主要基石，這點又與中國傳統的大家長式的東方政治學大有不同，因此中國與美國常在國際衝突中有著非常不同的衡量標準。
　　
　　儘管如此，美國與中國卻又同時明白目前的國際情勢，與國際合作，特别是亞太的安定，必須有賴於兩國的攜手合作。由於中國在許多國際組織中扮演重要角色，還握有聯合國安理會之否決權，故在許多重大的國際衝突上，美國也必須依賴中國的配合，才能維持世界之秩序。
　　
　　因此美國此種君臨亞太的主導角色，在面臨“已經睡醒的東方之獅”——中國時，就產生了不可避免的兩雄爭霸局面。對中國來説，中國當然不希望與美國為敵。事實上，中國之經濟建設極需要美國的資金、技術與美國在國際環境上的配合，以確保中國能有一個良好的國際環境來發展其國内經濟。在目前的政治與軍事結構下中國也瞭解，與美國這個全球超強為敵，是一種不實際的想法。但隨著中國在經濟力逐漸強大與民族自信心不斷提高之同時，中國逐漸向美國展示其不滿之情結也隨之而起。
　　
　　冷戰的結束使得美國不再需要在全球戰略上聯合中國來對抗蘇聯，因此目前美國與中國並無戰略上合作的誘因。反倒是美國對中國之日益強大開始產生一種警戒之心，而有所謂的“中國威脅論”之説。近年來有關“中國威脅論”的説法一直是美國部分政治菁英支持“圍堵政策”（containment policy）的真正原因。但也有不少美國學者與政治菁英認為圍堵中國的成本過大，且效果未必彰顯。在此種情形下於是乎有了另一派的聲音主張對中國採取“交往政策”（engagement policy）。經過一段“圍堵或交往”的政策辯論之後，美國官方採取了口徑一致的“交往政策”。但美國所謂的交往政策是一種“務實的交往”（realistic engagement）。這種務實的交往政策，在任何明眼人看起來都知道美國對中國的交往並非如此友善，無怪乎Harry Harding要稱中國與美國的關係為“脆弱的關係”。
　　
　　從中國的角度來説，目前最重要是先把國家之經濟建設起來，因此明知美國的交往政策並不十分友善，也祇能抱著“與狼共舞”的心，臥薪嘗膽了。事實上美國與中國兩國之立國精神、政治體制、經濟制度、社會價值、乃至於外交政策都有基本上的差異。因此美國與中國目前的“交往政策”在先天結構上有著相當根深蒂固的認知差異。事實上，不少學者認為美國對中國的交往不能排除“和平演變”的策略之可能。而美國在亞太地區的安全策略，無非是要對中國進行實質上的圍堵，因此美國對台灣安全保障之承諾，在本質上是美國在亞太地區安全戰略之必然考量。
　　
　　在此種脆弱的合作基礎上，美國對中國的交往政策在實際運作時就更需採取保留審慎的作法，而必須在政府官方的立場上有著相當程度的模糊策略。借著這個模糊策略，美國一方面可以維持與中國的正常交往，另一方面又可以在某些議題上保留較大的政策彈性。“日美新防衛合作指針”的修訂正是這個模糊策略的最好證明。
　　
　　“日美新防衛合作指針”的修訂與其模糊策略
　　一九九六年三月的台海危機，由於美國果斷派遣尼米茲號與獨立號前往台灣海域，展示美國對兩岸關係非和平解決方式之強力干預之後，美國與中國的緊張關係使兩國都意識到必須更加審慎處理有關亞太的安全問題，而雙方各自作出最大的努力與誠意朝進一步的合作關係發展。
　　
　　台海危機後，中共已簽應自一九九六年的七月三十日起暫停核子試爆；並簽署全面禁止核武條約；規範核武與科技之輸出；並接受以美國主導的“飛彈科技管制體系”的相關規範。目的是希望美國也回應中國對美國所提的“增加信任，減少麻煩，發展合作，不搞對抗”十六字處理中美關係的原則。而美國方面作出的回饋則是維持兩國部長級會談及國家領導人高峰會議朝定期化與常態化進行；繼續給予中國最惠國待遇；重申不支持台灣獨立等；兩國朝“建設性交往”的方向發展。
　　
　　中國與美國在此種“建設性交往”大前提下，雖然沒有不可收拾公開的衝突，但私底下的較勁與競爭卻不見減少。美國對中共的策略是“合作與對抗交互運用”的策略，大抵上美國對中國在經貿上採取合作的方式，但在冷戰後的戰略方面則傾向對中國採取對抗之方式。因此儘管美國與中國的經貿不斷地增加，卻也同時分别與日本、澳洲發表加強防衛合作宣言，這對中國來説無異是美國借著日本與澳洲對中國所臨的西太平洋形成一南一北的鉗制，如同螃蟹的兩雙大鉗子，作為美國在西太平洋防禦性外交戰略的據點。
　　
　　其中又以“日美新防衛合作指針”的修訂對中國在亞太的安全體系衝擊最大，而美、日兩國在處理此議題時所採取的策略也最為模糊。“日美新防衛合作指針”造成中國與相關國家之震撼，主要是在一九九七年四月十日台灣的《中國時報》於頭條新聞獨家報導有關日本首相橋本龍太郎對美國日本防衛合作指針的範圍表示，包括台灣、南沙群島在内的發言。而此“橋本發言”的最原始震源是四月九日晚間九時NHK的報導中，橋本與自民黨政調會長山崎拓等幹部的懇談會中對日美防衛合作指針的範圍表示：“在國會有關日美安保的質詢都一直集中在朝鮮半島情勢，我又沒有特别限定半島，也包括南沙群島，也包括台灣。”而事後，包括台灣與中國官方向日本政府查證的結果是：日本透過六月二十日的每日新聞報導説：“首相未作此發言”。針對此種前後不一致的新聞報導，日本新潮社月刊Foresight五月號一篇報導“橋本發言”的文章，作者滕田洋毅也指出，日本外務省對中共表示“橋本發言是以自民黨總裁身份發言，與政府無關”，原因是“對中共政策的最高原則是不要讓對方真的生氣”，因此日本政府無論如何也不可能説“橋本發言是事實”。由以上日本處理“日美新防衛合作指針”的方式我們可以清楚看出日本政府採取的是模糊策略；運用橋本身為首相兼自民黨總裁的身份來刻意用同一個人之不同身份來對同一件事作不同的政治解釋。這正是本文在前面理論的部分所提到的，經濟相互依賴理論下“多元溝通管道”的策略運用。
　　
　　針對日本對“日美新防衛合作指針”的曖昧，中國政府表現了強烈的質疑與不滿。在中共與日本建交二十五週年紀念活動中，中共副總理兼外長錢其琛就明白地向日本媒體表示“‘日美新防衛合作指針’毫無新意，縱然擴大安保條約範圍而引起週邊各國疑慮，尤其是其中有關‘週邊事態’的解釋矛盾不一，‘欲蓋彌彰’的心態，令鄰國不安”。中共外交部發言人沈國放更直率地指出“無論是直接或間接把台灣海峽列入美日安全合作範圍，都是對中國主權的侵犯和干涉，這是中國政府與人民絶不能接受的。”這個事件爭論的中心是在於新指針增加“週邊有事”的美日合作，和舊指針僅以“日本有事”所涵蓋的範圍不同。根據舊指針的“日本有事”是指日本遭到攻擊時，美日共同應對的軍事合作。新指針則加上“平常的合作”和“週邊有事的合作”，則包括了美日兩國為國際社會之和平、安定而進行的外交努力，不單限定在兩國的軍事合作的協定範圍内，而使美日兩國成為超越軍事的同盟，朝全方位安全（comprehensive security）的方向合作。
　　
　　此外，舊指針中是以美軍、日本自衛隊為合作的對象，新指針則擴大範圍到軍事部門以外的其他政府與民間的參與。針對這種敏感的“範圍適用問題”，美日兩國在處理上都採取十分低調的作法或模糊的策略，以避免中國之反彈。所以在措詞上強調“並非地理上的範圍，而著眼於事態的性質”。如此一來，新指針的日美防衛合作，已經不再是單純的日本自衛隊的事，而是日本全國的事。這也就反映了本文在前面經濟相互依存理論中所提的“議題間無高低之分”的原則——因著議題之間的聯結關係，許多表面看似與國家安全無關的議題，卻在相互依存的前提下，彼此有了密切的關係，而使國家安全的議題涵蓋範圍更大。
　　
　　日本政府為化解中國對美日新防衛合作指針之戒心，乃於一九九七年十月正式向美國與中國提議就安保問題舉行“三國政治安保對話”。其方式是先由民間學者專家舉行會談交換意見，再由政府相關單位來進行官方之協議。日本所提案的美、日、中安保對話的主題包括：一、環繞亞太地區的國家環境，二、各國的軍事訓練，三、環境毒品等地球環保的問題。而此民間的安保對話已決定在一九九八年春天舉行。而美國方面的作法則是用國家高級官員或軍事將領來穿梭於台北、北京之間，借著這些重量級人士來安撫北京與台北。先前是美國亞太助理國務卿陸士達於一九九七年九月中在日本演講時，提及美國希望與中國達成“戰略夥伴”（strategic partnership）。但中共方面卻希望與美國建立“建設性夥伴關係”（constructive partnershop），且此主張是針對台灣，因為中共希望借著與美國之建設性夥伴關係可以早日解決台灣問題。但中共國家主席江澤民於一九九七年十月二十六日起正式訪問美國的七天中，卻與柯林頓在高峰會議之後於十月二十八日發表共同宣言，確立中國與美國將建立“建設性戰略夥伴關係”  （constructivve strategic partnership）。至於為何美方原先主張與中國建立“戰略夥伴”的原因是美方想利用正在崛起中的中國來配合其全球戰略考量。而中國則希望借“建設性夥伴關係”來希望美國貫徹中共與美國間的三個聯合公報，以早日解決台灣問題。最後兩國協議採取了折衷的辦法，融合兩方之希望，決定採用“建設性戰略夥伴關係”。
　　
　　但在此同時，美國國内卻對柯江之會談與中美共同宣言有了一些反對聲音。紐約時報（New York Times）在十一月三日發表一篇有關江澤民訪美的評論，大肆攻擊美國的姑息主義，評論指稱美國不該為了商業利益放棄原則；現階段的“建設性交往政策”應改為“有條件的交往政策”。事實上，在此之前美國政府早已感受到民間壓力，故於柯江高峰會議後美國國務卿阿布萊特就對外強調，美國對中共的交往政策原則是“交往”（engagement），而不是“背書”（endorsement）。亦即在交往的同時美國並不認可中共的所有現狀，因此針對人權問題等意見不同部分，雙方仍將進行討論。更有甚者，美國選在江澤民離美後馬上發動一些對中共不利的攻勢。共和黨眾議員柏魯特在歲入委員會上向國會提議多項懲罰中共人權記録的法案，於十一月五日送達眾議院審查表決。此法案提議對中共加入世界貿易組織設定最後一年期限，以及要求中共進一步對美國產品開放中國大陸市場，否則便對中國輸美產品課徵另外百分之四至百分之七的報復性關税。另一項法案則要求美國協助台灣研發一套飛彈防衛系統。美國的這些舉動，正反映本文所強調的其外交政策的模糊策略。由此可知，美國與中國之間的歧見還是很深，在現階段下，美國對中國的政策欲借由模糊策略來保護其外交政策之彈性，乃是二十世紀經濟相互依存下的正常產物。
　　
　　未來華盛頓與北京面臨的最大課題
　　目前美國在兩岸關係或中國安全關係上大致可由下列六個相關文件所涵蓋：（一）一九七二年的中美上海公報，（二）一九七九年的中美建交公報，（三）一九八二年的八一七公報，（四）一九七九年的台灣關係法，（五）一九九七年四月發佈的“日美新防衛合作指針”以及（六）一九九七年十月發佈的“中美建設性的戰略夥伴”宣言。以上這些文件大致可分為兩組，在這兩組中，美國對中國的政策不外是模糊策略的多次運用：第一組是以台灣關係法來“平衡”中美三個公報——一方面強調華盛頓——北京之間的正常外交關係；但在另一方面強調華盛頓——台北之間的實質關係，這一組的平衡點是建立在美國堅持台灣問題必須以和平方式解決。第二組是以“日美新防衛合作指針”來“平衡”“中——美建設性戰略夥伴宣言”——一方面強調美國有誠意與中國交往，甚至合作；但另一方面則與日本擴大安全合作範圍，並在實質的作法上對中國作某種程度的“圍堵”。
　　
　　美國這種兩手策略確實令人感到模糊與不解，甚至連白宮内部對美國之中國交往態度也產生相當的迷惑。譬如，美國和中共發展“建設性戰略夥伴關係”就引起柯林頓政府内部許多不同詮釋，美國前東亞助理國務卿羅德便提到，一九九六年十一月前國務卿克里斯多福應邀在上海復旦大學演講時，講稿原本是要用“戰略夥伴關係”，但實際上演講時卻改成“合作關係”。羅德接受美國新聞週刊專訪時説：“我們覺得它（戰略夥伴關係）有點太積極和天真，因此才建議克里斯多福堅守‘合作關係’的用詞。”此外，美國國防大學資深安全分析員更語帶玄機地表示：“大家還在試圖瞭解這是甚麽意義？難道你聽過不合作的夥伴關係嗎？”
　　
　　在國際相互依存愈來愈頻繁的情況下，國與國間的交往將更為複雜，許多以往可以用二分法去區隔的“衝突或合作”，在相互依賴的結構中已變成“既衝突又合作”的關係。而外交與法律的修辭學已成為今日國與國間交往時衝突或合作的重要工具。重要的事不是修辭學的研究與運用，未來外交與安全上主要是考驗決策者如何在許多議題聯結與相互依存的考量下，如何在模糊政策中尋找出一個能讓相關國家都滿意或接受的平衡點，這正是未來華盛頓與北京之間面臨的最大課題。
　　
　　（原載《中國評論》一九九八年六月號，作者係台北中正大學政治學研究所副敎授、博士）