冷戰結束以來，東亞地區的安全形勢正在經歷一場劇烈而深刻的演變。日本作為東亞的地區大國，雖然是一個不擁有正式“軍隊”，而祇有“自衛隊”的國家；但不論是從自衛隊的裝備，還是其擁有的軍事實力來看，日本都堪稱是東亞地區屈指可數的軍事強國。作為東亞地區的軍事強國和中國“一衣帶水”的重要鄰國，日本防衛政策的變化不僅構成了影響東亞地區安全形勢的、不可忽視的重要動向，而且也自然成為影響中國週邊安全環境的引人注目的重要因素。今年是日本政府修改現行“防衛計劃大綱”並於年底前出台新“防衛計劃大綱”的一年，其防衛政策的走向值得引起密切關注。
　　
　　日本防衛政策新動向
　　“防衛計劃大綱”是指導日本防衛力量建設的綱領性文件，最早制定於一九七六年，該大綱經過一九九五年的重新修訂形成了現行大綱。在日本，負責制定和修改“防衛計劃大綱”的主角是防衛廳。
　　
　　今年，日本政府為了廣泛吸取社會各界的意見，在防衛廳設立“防衛力量研討會”進行相關作業的同時，於四月專門成立了一個以東京電力顧問荒木浩等十人組成的名為“安全保障與防衛力量懇談會”的諮詢機構，負責為制定新的“防衛計劃大綱”提出政策建議。該機構作為小泉首相的安全與防衛問題諮詢小組，先後召開了十三次會議進行研討，最終於十月四日向小泉首相提交了一份題為《未來安全保障與防衛力量構想》的報告（以下簡稱報告）。
　　
　　這份報告的最大特點是提出了使日本防衛政策實現轉變的戰略思路。報告建議日本政府改變戰後以來長期堅持的以“保衛日本”自身安全為中心的現行防衛政策，實施更加重視“改善國際安全環境”的新的防衛政策。為了實現這一戰略轉變，報告還要求日本政府改變冷戰以來一直延續的保持最低限度“基礎防衛力量”的想法，積極構築“富有彈性的多功能防衛力量”，以應對新形勢下出現的恐怖主義和彈道導彈等安全威脅。
　　
　　小泉首相在接到報告後表示，報告圍繞如何建設能夠應對各種安全威脅的防衛力量提出了許多好的建議，日本政府將以報告為參考制定新的防衛大綱。事實上，報告的内容在很大程度上反映了日本政界在防衛政策問題上的許多共識，較為清晰地勾畫了將於年底前出台的新防衛大綱的基本輪廓和要點。
　　
　　日本防衛政策的新目標
　　自二戰結束以來，在日本的防衛政策中，“專守防衛”一直是一項最基本的原則。所謂“專守防衛”，主要有以下四方面的含意。第一，自衛隊是以“保衛日本”為目的的防衛力量；第二，祇有在受到武力攻擊時才進行自衛還擊；第三，即使在受到武力進攻的情況下，也要將自衛還擊限制到最小限度；第四，要將平時擁有的防衛力量的規模限制到最小程度。雖然這確實是一種被動防禦的方針路線．但它是根據戰後日本和平憲法的精神確定的，一直被視為“國是”，歷屆日本政府都宣稱遵守此項原則。
　　
　　然而，伴隨冷戰結束以來日本國内外形勢的巨大變化，“專守防衛”這一基本原則事實上已經被逐漸遺棄，或者説被不斷賦予新的内涵。報告在論述日本的安全戰略時明確指出，日本應該實施的綜合安全戰略有兩大目標：第一，要防止針對日本的直接威脅，或者當威脅波及日本時將其危害最小化；第二，要在世界各地降低威脅發生的概率，避免威脅波及海外日僑和日企以及日本本土。簡言之，第一目標是“保衛日本”，第二目標是“改善國際安全環境”。
　　
　　  如果從維護日本國家安全的宏觀意義上講，應該説報告設定的兩大目標無可厚非。但是，問題在於從“專守防衛”原則的角度看，“改善國際安全環境”雖然是“保衛日本”的條件之一，但它的内涵顯然已經大大超出了“專守防衛”原則的框架。可以説，報告把“改善國際安全環境”設定為日本安全戰略的新目標，既是從理論上對“專守防衛”原則的公然突破，也是戰後日本防衛政策正在發生重大轉變的真實寫照。
　　
　　防衛政策變化的背景
　　日本防衛政策發生這種轉變並不是一個偶然現象，它有深刻的國際和國内背景。
　　
　　首先，強化美日同盟的現實需要，是促使日本防衛政策轉變的主要因素。九一一恐怖襲擊事件後，美國的國家安全戰略發生了重大變化。為了有效應對恐怖主義和大規模殺傷性武器擴散等新的安全威脅，美國在實施“先發制人”戰略和重新部署全球兵力的同時，對日本等軍事盟國的戰略配合也提出了新的要求。冷戰時期，對付蘇聯和保衛日本曾經是美日同盟的主要任務。冷戰結束後，美日同盟重新定義，確保亞太地區的“和平與安全”成為同盟的新任務。九一一後，美國更希望日本成為在全球範圍内配合美國應對恐怖主義和大規模殺傷性武器擴散的忠實盟友。對於美國方面的期望，日本自上世紀九十年代以來用經濟、政治支援和海外派兵等方式一直給予積極回應。此次報告對加強美日同盟提出了更加大膽的建議。報告稱，日美同盟不僅是日本安全的“支柱”，也是維護日本週邊地區安全的“不可或缺的穩定因素”。因此，報告主張為了適應形勢發展的需要，日美兩國應重新定義其同盟關係，簽訂新的“日美安保聯合宣言”，並制定新的“日美防衛合作指針”。
　　
　　其次，日本面臨的週邊安全環境的變化以及日本對這些變化的新認識也是促成其政策轉變的重要因素。近年來，由於朝鮮導彈問題和核開發問題的發生，日本國内出現了誇大“朝鮮威脅”的傾向。有的甚至以應對來自“朝鮮的導彈與核威脅”為口實，主張日本應傚仿美國，採取主動出擊的防衛戰略，對朝鮮的導彈發射基地等戰略目標，實施“先發制人”的軍事打擊。報告在談到日本的週邊安全環境時，雖然沒有使用特别誇張的表述，但也列舉了諸如俄羅斯和中國兩個核大國的存在，朝鮮的核計劃和導彈開發可能形成的“直接威脅”以及台灣海峽可能發生的“軍事衝突”將對日本安全產生影響等因素，認為日本正在面臨一個更加複雜和不穩定的週邊環境。言外之意，為了應對變化，確保安全，日本應該採取更加主動的防衛戰略。
　　
　　  第三，從國内方面看，日本期望作為“正常國家”在國際和地區事務中發揮更大作用的社會氛圍，不僅為日本在外交舞台上爭取獲得更大發言權的政治行動（例如向聯合國安理會常任理事國邁進）提供了國内支持，也為日本政府加快調整防衛政策的步伐提供了有利條件。目前，日本自民、民主兩大政黨在防衛政策上的意見分歧已越來越小，日本國内要求修改和平憲法的主張也已成為多數。因此，可以預見，日本政府以突破“專守防衛”原則框架的方式調整防衛政策的行為，將不會遇到來自國内的大規模抵抗。
　　
　　自衛隊將成為“富有彈性的多功能防衛力量”
　　防衛政策的重大改變，必然伴隨防衛力量的大幅度調整。日本的防衛力量就是日本自衛隊，因此，報告對在新的防衛戰略下如何進行自衛隊的建設，提出了具體方案。為了充實和提高自衛隊的作用，報告提出將原本屬於自衛隊“附帶任務”的“國際和平合作活動”提升為自衛隊的“本職任務”，並建議將自衛隊由原來的以“保衛日本”為主要任務的“基礎防衛力量”，建成一支同時能在“改善國際安全環境”方面發揮作用的“富有彈性的多功能防衛力量”。
　　
　　在現行的“自衛隊法”中，自衛隊被賦予的主要任務是“保衛日本國家的和平、獨立與安全，使其免遭直接或間接的侵略”。簡言之，也就是“保衛日本”。然而，事實上自上世紀九十年代以來，自衛隊已經被多次派往海外執行不同類型的任務，其海外活動空間也不斷擴大。
　　
　　第一次海灣戰爭後，自衛隊曾被派往波斯灣執行掃雷任務；一九九二年日本國會通過“聯合國維和活動合作法”後自衛隊又被派往柬埔寨執行維和任務；九一一後日本先後制定了“反恐特别法”和“伊拉克特别法”，自衛隊據此被先後派往印度洋和伊拉克執行任務。日本自衛隊執行的這些任務，不僅内容呈現出日趨複雜的發展態勢，其所在區域也由日本的週邊延伸到印度洋和中東地區。自衛隊任務的如此擴展，實際上與美日兩國政府希望日本自衛隊在更廣泛的區域發揮作用的戰略思路是一致的。因此，報告在談及這一問題時，不僅強調了自衛隊參加“國際和平合作活動”的重要性，而且還進一步提出建議，要求把自衛隊的海外派遣納入“法制化”的軌道。
　　
　　報告認為，自衛隊要在新的形勢下擔負起實現“保衛日本”和“改善國際安全環境”的兩大目標任務，必須具備多種能力，如及時應對彈道導彈等各種傳統安全威脅的能力、情報收集和分析能力、應對來自“非國家主體”的恐怖活動的能力、從事國際和平合作活動的能力、有效推進日美戰略分工協作的能力、與週邊國家建立信任和合作關係的能力、參加國家安全對話的能力等。
　　
　　建議修改武器出口三原則
　　為了全面提高自衛隊的能力，報告從精簡提高技術裝備和改進管理體制的角度，提出了許多具體政策建議。其中修改武器出口三原則的建議格外引人注目。武器出口三原則最早由佐藤內閣於一九六七年提出，内容是禁止向（一）共產主義國家；（二）聯合國決議指定的武器禁運國；（三）衝突當事國等出口武器。一九七六年，三木内閣進一步發表了事實上禁止向所有國家出口武器的聲明。但是，在日本政府決定部署導彈防禦系統（MD）的新形勢下，三原則的存在已經成為日美兩國實施這項計劃的嚴重障礙。因此，報告建議為了使日美兩國在導彈防禦計劃上的聯合技術研究能夠順利走向共同生產和共同部署，必須對現行的武器出口三原則進行修改，或者至少要解除對美武器出口的限制。
　　
　　報告認為，面對日本遭受大規模武裝侵略的可能性越來越小而受到恐怖主義和大規模殺傷性武器擴散的威脅卻不斷上升的新形勢，自衛隊應對現有裝備重點進行調整，建議陸上自衛隊削減坦克兵等重裝備部隊，將重點放在建立快速反應體制，以應對大規模殺傷性武器威脅以及來自遊擊部隊和特種部隊的破壞和襲擊等；海上自衛隊應改變以反潛艇戰鬥為中心的現行編制和裝備，將重點轉向島嶼防衛、監視和應對導彈襲擊以及對付間諜船活動；航空自衛隊應重點強化空中警戒機制，提高保衛領空能力。
　　
　　在對自衛隊的建設提出上述意見的同時，報告還從更宏觀的角度，對全面提高日本防衛力量的應急領導機制提出了建議。報告主張應按照美國國家安全委員會（NSC）的組成和運作機制，對日本現行的安全保障會議機制進行徹底的調整，使其真正成為領導日本實施綜合安全保障戰略的“中樞”機構。
　　
　　另外，報告還在“付記”部分建議就涉及憲法的“行使集體自衛權”問題進行討論，並盡快對討論結果進行“整理”。
　　
　　日本防衛政策轉變對中國安全環境的影響
　　日本防衛政策正在醖釀的上述重大調整，將從以下幾個方面對中國的安全環境產生巨大影響：
　　
　　第一，在日本參與地區和全球安全事務的機會不斷增多以及自衛隊海外活動空間明顯擴大的形勢下，中國在處理涉及地區和全球安全領域的問題時，將不可避免地更多遇到“日本因素”。換言之，如何在全球範圍的政治、經濟、安全關聯中，準確定位和恰當處理中日關係，已經成為中國外交面臨的重大課題。
　　
　　第二，日本對中國軍事現代化和台灣海峽局勢發展可能給日本安全帶來影響的過分強調和關注，將使中國推動國家統一和實現週邊穩定的戰略在實施過程中面臨更多困難。報告在論述日本的週邊安全環境時，雖然沒有使用“中國威脅”的字眼，但卻把中國與俄羅斯併列稱為“兩個核國家”，第一次點出了“中國”的名。同時，報告還以擔心台灣海峽發生軍事衝突以及在日本週邊發生領土、資源衝突的方式，巧妙委婉地表達了中國可能成為日本安全潛在威脅的意識。這種意識的持續存在可能驅使日本更多地“介入”“台灣問題”和關注領土資源問題，結果會導致中日之間的“台灣問題”和領土資源摩擦大幅度升溫。
　　
　　第三，日本防衛政策的轉變，一方面會增大中日兩國發生摩擦的可能性，另一方面也會為中日兩國在安全領域的對話與合作提供更多的機會和平台。祇要中日兩國以維護“和平”和實現“共贏”為目標，努力尋找和不斷拓展雙方的“利益交匯點”，就一定能推動中日關係穩定發展，確保兩國的安全和東亞地區的穩定與繁榮。
　　
　　（原載《中國評論》二○○四年十一月號，作者係中國國際問題研究所亞太研究室主任、研究員）