爲了推動我省生態發展區的建設和發展，今年5、6月份，省參事室政策理論組參事分别到省環保廳和韶關、河源兩市，就生態發展區的建設情况進行調研。現在把調研的結果和相關思考作一報告，作爲推動生態發展區發展的建議和爲省編制《國民經濟和社會發展第十二個五年計劃綱要》的參考。

　　一、主體功能區的設定與生態發展區的建構

　　爲落實科學發展觀、建設資源節約和環境友好型社會，《國民經濟和社會發展第十一個五年計劃綱要》提出，要推進形成主體功能區，按照區域的主體功能定位來調整完善分類政策和績效評價，規範空間開發秩序，形成合理的空間開發結構。隨後，國務院、國家發改委發佈有關意見和通知，明確提出了關於編制全國“主體功能區化”的要求、計劃等。根據“綱要”規定，主體功能區劃分爲優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類。其中“限制開發區是指資源環境承載力較弱，大規模集聚經濟和人口條件不够好，並關係到全國或較大區域範圍生態安全的區域。要堅持保護優先，適度開發，點狀發展，因地制宜發展資源環境可承載的特色産業，加强生態修復和環境保護，引導超載人口逐步有序轉移，逐步成爲全國或區域性的重要生態功能區。”我省主體功能區規劃的編制工作於2007年啓動，由省發改委牽頭開展。目前《廣東省主體功能區規劃（2010-2020）》（徵求意見稿，以下簡稱規劃）經過徵求相關部門和專家意見並進一步修改後，即將出臺。

　　根據《規劃》，全省以嶺南山地爲中心大約有三分之一面積劃入這個區域，包括北江上游片區12個縣、東江上游片區6個縣、韓江上游片區7個縣、鑒江上游片區的信宜市、西江流域片區的封開和鬱南2個縣、海島型片區的南澳縣，共29個縣(市、區)，並在該區域實行農業發展優先和生態保護優先的績效評價。其總面積58760KM2,占全省土地面積的33.74%。該地區主要集中於粤北和粤東的山區，自然資源條件良好，地貌以山地丘陵爲主，森林生態系統發育良好，水土流失敏感性高，在生物多樣性保護、水資源涵養、水土保持等方面具有重要的作用，一直以來是保障和改善廣東省環境質量的重要區域，是廣東省重要的生態屏障。該區域耕地面積7462 KM2,占全省耕地的25.89%；林地面積17384.7 KM2,占全省林地面積46.77%；多年平均水資源量640.81億M3,占全省的34.9%。

　　規劃中的“限制開發區”亦即我省所説的“生態發展區”。這類區域由於需要優先保護生態功能，因而對區域開發的方向和方式要有所選擇。對於不影響生態功能保護的，或可與生態功能保護相協調的開發方式，是不應加以限制的；至於一些能够改善生態環境和提供生態服務的新産業類型，更是應該提倡推廣。由此這類區域的特徵是必須選擇，而並不是籠統的限制。所謂“限制開發”並不是不能發展，而是限制“吃祖宗飯、絶子孫路”的掠奪性開發，即要求開闢一條環境友好、資源節約、生態循環、社會和諧的新型工業化道路。自有人類以來，生態就分化爲自然生態系統和人工生態系統兩大部分，隨着生産力發展，環境服務和生態修復的作用日益彰顯，由此生態建設本身就是保護生態平衡的手段。與單純的自然保護區不同，限制發展區的任務並不只是維護自然生態系統的“原整性”（Integrity），而是把保護與利用結合起來，整合自然與人工兩個生態系統，並爲其他地區提供生態産品和生態服務，用以保证生態運行的“完整性”，因而限制開發區就是生態發展區。把生態保護和生態發展結合在一起的關鍵，則是轉變傳統的工業化發展方式，走生態文明的發展道路。

　　按照省的《規劃》，我省生態發展區的發展方向確定爲嚴格控制開發强度，以修復生態、保護環境、提供生態産品爲首要任務。到2020年區域森林覆蓋率要達到70%以上，自然保護區面積占林地面積18%。同時，爲减少區域的人口總量，完成300萬的生態移民目標，總人口要從占全省比重的13.4%降到10%以下。爲此，我省要加强自然保護區建設，積極實施“以奬促治”政策，推動農村環境綜合整治，嚴格環境準入，加强農村工業污染防治，以生態示範創建爲載體，改善農村環境質量。

　　二、我省生態發展區的進展狀况

　　粤北的韶關是我省重要的生態屏障、重要的水源涵養地和生態旅遊區，其中五個縣被劃定爲南嶺山地森林生態及生物多樣性功能區，省裏確定整個韶關爲全省三個生態發展區之一。韶關人認爲必須反思發展中走過的彎路，搞清經濟發展到底是爲了什麽；我們需要的並不是拉美式“無發展的增長”，現在再也不能以犧牲資源和環境爲代價去發展生産了。由此必須要從戰略思想上着眼，轉變傳統的發展理念和模式，並做出整體規劃，統籌兼顧、分步實施。爲此他們提出“到2015年基本形成符合生態文明要求的節約能源資源和保護生態環境的産業結構、發展模式和消費模式，初步建成具有韶關特色的生態經濟體系、生態功能體系、生態人居體系、生態文化體系，成爲全國生態文明建設示範市”的總體目標。韶關是我省的老工業基地，其工業基礎和人才配備在省内並不差，時下人均ＧＤＰ比全國高兩個點、比全省高一個點，人們的思考於是較多地集中在産業昇級和生態修復上面。在市委十届五次全會上，提出探索生態發展之路的具體舉措：一是轉變發展方式（加快淘汰落後産能、調整産業結構、形成産業集群），二是發展生態産業以及與生態發展區相適應的産業（建設特色工業、發展生態農業、發展現代服務業），三是建設宜居城鄉（積極開展系列創建活動、加强城市環境綜合整治、努力提高農村生態文明水平、積極開展生態修復）。

　　粤東北的河源也是我省重要的生態屏障、重要的水源涵養區和生態旅遊區，其中三個縣被認定爲國家生態發展區，五個縣全部被認定爲省生態發展區。河源人認爲，限制開發不是被動的不要發展，而是要主動的生態發展；而當代的生態發展當然不能繞過工業化，但却必須解决工業化産生的問題。河源原先是個相當貧窮落後的農業區域，改變面貌是人們的强烈訴求，現在正接受珠三角産業和勞力的“雙轉移”。然而這“雙轉移”又並不是落後産能和環境污染的“雙轉移”。環境污染是没有邊界的，綫性單向的那些落後産能和勞力從中心向周邊“梯度轉移”，並不等於整體性的轉變發展方式；無論轉出還是轉入都同樣面臨發展方式轉變和操作技術創新的問題。於是市委、市政府提出踐行（反傳統發展路徑依賴、反週期經濟操作、反梯度産業承接）“三反”理念，發展（新電子、新材料、新能源、新醫藥）“四新”産業，實現（生態、文化、經濟）“三大”崛起，着力打造（新電子産業基地、新能源産業基地、生態農業基地、生態旅遊、商貿物流基地）“五大基地”，再也不能重復珠三角“先污染後治理”的老路，特别注意産業轉移園建設中的生態保護措施，努力探索一條社會財富有效增加、生態環境保持優良、百姓福祉不斷增進的科學發展新路徑，要使河源未來的産業結構與珠三角站在同一水平綫上。近年以來，河源的經濟社會快速發展，2009年中國社科院組織的全國城市競争力評比，其綜合競争力排名第一。

　　三、生態發展區面臨的矛盾和問題

　　生態發展並不是概念炒作和商業欺詐，它必須要面對客觀矛盾和做出相應有力和有效的反應；它不但必須具體地解决資源、能源、環境以及人口分佈和流動、生物多樣性等等的動態平衡及有序循環問題，而且還必須具體解决這個平衡和循環背後的社會條件和社會機制之有效運作問題。在傳統發展方式框架内，經濟發展跟環境保護的矛盾確實是無法解决的；生態發展區的建構是個涉及方方面面的整體性系統工程，絶不是單方面優惠政策所能解决的。在這裏，結搆合理和地區協調是以一定的功能分化爲前提的；所謂全面生産並不是利益分割下的結構趨同、惡性競争，而是統籌兼顧下的各司其職、相濟互補。

　　目前制約我省生態發展的突出矛盾主要是：經濟快速增長與資源大量消耗、生態破壞之間的矛盾，經濟發展水平的提高與社會發展相對滯後之間的矛盾，區域之間經濟社會發展不平衡的矛盾，人口衆多與資源相對短缺的矛盾，一些現行政策和法規與實施可持續發展戰略的實際需求之間的矛盾等。時下我們生態發展區的發展方式尚未得到根本轉變、城鄉環境基礎設施薄弱、局部地區生態破壞比較嚴重、生態修復任重道遠、生態文明意識有待真正確立和加强。時下各種力量都想在經濟變换中多分一杯羹，但結果却要看自身實力和客觀態勢。

　　我省生態發展區域縣市大多地處山區，遠離區域性中心城市和交通樞紐以及港口，交通基礎設施相對落後，導致該區域工業發展水平低，主要以資源加工型和原材料加工型産業爲主，經濟效率較低。由於經濟落後，該區域環境基礎設施薄弱，加之作爲全省的生態屏障與水源涵養區，生態脆弱，環境容量小，環境保護要求高，導致發展與保護的矛盾相當突出：例如，産業轉移帶來污染物排放增加，不斷加大生態發展區環境保護的難度；一些生態發展區内大面積種植桉樹等經濟林種，導致生物多樣性下降和水源涵養林不斷减少，飲用水源地安全受到威脅；礦産資源的不規範開採，植被破壞、水土流失情况嚴重，導致整個生態環境的破壞；大量農藥、化肥的施用，畜禽養殖廢棄物的超標排放，導致農業面源污染嚴重。與此同時，工作安排時人們往往是保護讓步於開發；不合理的開發對自然保護形成很大的壓力和威脅；整體空間布局仍然失衡、需要保護的區域未能得到保護；資金投入不足、管護設施建設滯後，日常管理和運行費用没有完全落實；有些自然保護區的設立影響了當地群衆的生産生活，社區矛盾比較突出。

　　這裏亟待解决的問題主要是：人口綜合素質不高，人口老齡化加快，社會保障體系不健全，城鄉就業壓力大，經濟結構不盡合理，市場經濟運行機制不完善，能源結構中清潔能源比重仍然很低，基礎設施建設滯後，科技創新能力明顯不足，國民經濟信息化程度依然很低，自然資源開發利用中的浪費現象突出，環境污染仍較嚴重，生態環境惡化的趨勢尚未得到有效控制，資源管理和環境保護立法與實施還存在不足；如此等等。

　　四、關於促進生態發展區健康順利發展的建議

　　生態發展區往往處在貧窮落後的偏遠地區，過去爲了環境保護曾經作出很大犧牲，由此其脱貧致富願望極爲强烈。任何地區和任何人都有平等發展的權利，主體功能的分化和整合應當由利益共同體統籌兼顧和責任分擔。時下國家已在組織力量起草《生態補償條例》，省裏也在編制《廣東省主體功能分區環境保護政策研究報告》，省財政廳出臺《關於調整完善激勵型財政機制意見的通知》，但其深度、廣度、力度和配套尚未臻完善，很多地方也没有落實。必須明確，生態發展區不是簡單地限制發展，而是要保障生態環境前提下健康發展，要生態環境與經濟社會共同發展。爲了達到此目的，建議如下：

　　（一）盡快制定生態發展區的規劃和相關政策，協調好各種利益關係

　　主體功能區的劃分，本來是一種利益共同體内部之統籌兼顧、適當安排、功能互補、協調共進的關係，由此應當區别於利益分裂、結構趨同、市場交换、過度競争的情况。爲此必須堅持以人爲本、規劃先行、合理布局和分别對待、各司其職、各負其責等原則，明確政府政策導向、社會管理、法律監督、公共服務的功能。目前，資本主導的那種“犧牲資源、環境和以獲取廉價勞動力爲核心的出口導向型低成本工業化模式”正在走向終結，我們必須轉變傳統發展方式，樹立生態産業方向，明確自身的分工位置和相應職能、責任，協調好官民、勞資、内外、産銷等各個方面的相互關係，引導並安排好區域内産業結構、産業布局和人口分佈、消費方式的相互關係，並由此逐步走向真正的生態文明。

　　在這裏，首先是制定整體性的生態環境保護規劃，先解决已遭破壞的生態環境，快速修復，進一步明確保護内容、範圍，明確職責，落實到保護機構，預算成本，明確責、權、利，制訂奬懲制度與標準。其次是規劃適合發展的産業範圍和整體布局，充分發揮生態環境優勢，營造良好的發展態勢。

　　（二）明確環境保護的容量制度和技術指標，着眼於真正的科技創新

　　物質不滅、能量守恒、容量有限和“熵增”不止，我們只能在這個框架内思考和處理問題。環境污染是没有邊界的，存量資源也無法增加，目前我們已經面臨着環境惡化和資源枯竭引發的生態危機，由此必須加强環境監測，堅持環境容量準入、額度分配、社會監督等制度和相關政策，嚴格安全評價標準，注意資源的有效保護、安全供給、合理利用、循環再生和優化配置，加快生態文明的科學研究和傳統産業的技術改造，把握好環境動態，嚴格排放標準，强化污染防治和解决原先被破壞了的生態（如大寶山及周邊地區）之修復問題。與此同時還要解放思想、尊重歷史和顧及友鄰、着眼未來，優化發展模式，以真正的科技創新爲新的發展方式提供有力支撑。

　　（三）加大扶持生態發展區各種政策的力度，保证公共服務均等化

　　1.生態補償機制和政策：生態發展區是優化開發區和重點開發區的“大後方”，它爲整個經濟發展作出的貢獻是不容置疑的，由此必須有所補償；但在“喫飯財政”框架下轉移支付的額度，却無法解决（諸如造林、水源補貼和礦山修復等）生態補償問題。建議爲此當建立專項補償基金。

　　2.生態激勵機制和政策：可以成立生態激勵基金，明確賞罰標準，鼓勵符合生態方向産業的發展。必須加大資金支持力度，省政府要通過專業機構審定，按照保護生態環境所必須支付的資金支持，必要時争取中央政府的支持，建議建立生態環境保護專項基金，保证足額支付。

　　3.規劃重點項目的政策傾斜：要像推動“雙轉移”那樣，動員支持適合生態發展區發展的産業向生態發展區轉移。對國家和省重點産業項目、民生基礎設施、環保基礎設施和壯大生態工程等，在規劃布局、資金安排等方面加大對生態發展區的扶持力度，引導更多龍頭型、基地型、總部型、研髮型的大項目、好項目落户生態發展區，促進經濟平衡協調發展。

　　4.市場價格交换機制：在當今的資本社會、市場競争條件下，要善於利用價格杠杆，使它在供水、造林和環境整治等方面發揮更大作用。要讓污染成本大於治理成本。時下對資源的付費使用已成通例，但對水源河流的付費則頗有争議。河流流域往往横跨多個省市以至國界，如果上游都對下游收費，那必然造成混亂。這些問題建議由上一級政府協調，明確各個區域的職、權、責、利，並由國家直接給受損的地區予以應得補償；我們不能讓各種資本（其載體就是某些特殊利益集團）壟斷人的生存和發展的基本條件和公共資源。至於生態發展區提供的直飲水源，屬於單個項目，涉及面不廣，故可試行適當的收費制度，並給予生態發展區向各大城市提供直飲水的經營權，形成直飲水産業。

　　5.良好的政策環境以及科學的幹部考核和工作評價機制：面對不同的社會功能和工作職責，却要用同一個標準去進行衡量，這顯然是不合理的。事實已經證明，原先的那種用統一的ＧＤＰ數量和招商引資結果去評價工作和考核幹部的方式弊端很大，理應放棄；我們必須建立起符合生態文明要求的考核辦法和評價體系，强調特殊性的各明其位、各司其責。要針對生態發展區的使命要求，制訂相應的幹部考核標準體系。

　　6.公共服務的均等化：基本公共服務均等化是實現主體功能區的必要條件和政策手段，應該進一步完善和保证生態發展區内人們在基礎教育、公共醫療、社會保障等方面的基本權利。

　　調研組人員：

　　組　長：餘慶安　廣東省人民政府參事室（文史館）副主任（副館長）

　　成　員：周長湖　廣東省人民政府參事

        　　陳少湘　廣東省人民政府參事

        　　古華民　廣東省人民政府參事

        　　阮紀正　廣東省人民政府參事

　　執筆人：阮紀正

　　2010年9月21日

　　（廣東省人民政府參事室政策理論組）