黄　芳　沈燦燊

　　1　資源承載力和水資源可持續發展的涵義

　　水資源問題被全世界所重視，它關系到人類經濟社會發展甚至生存問題。我國是水資源貧困國家之一，故政府和群衆都十分關注水資源問題，對目前國際學者提出的水資源承載力和水資源可持續發展的理論和實踐，正在不斷研究和完善。

　　20世紀70年代初，水資源定義被提出後，爲了更具體和量化，80年代，學者提出了水資源承載力。水資源承載力是關系一個地區經濟可持續發展和群衆生活的主要物質基礎之一，其平衡與否關系到地區總體規劃能否完成。能否合理地利用水資源承載力，使水資源能持續發展利用，是達到地區社會、經濟和環境生態不斷優化的關鍵。

　　承載力（Carrying Capacity）是20世紀20年代初Park R.F.和Burgress E.W.提出的，認爲一個地區能承載多少人口，主要視地區土地能産出多少糧食和生産資料。以後，地理學者采用這種方法，作爲土地承載力的研究。隨着水資源重要性的不斷提高，有關學者便提出了水資源承載力問題，這顯示出水資源被作爲地區發展的必需資源，如水資源承載力不足，不但經濟無法加速發展，更帶來群衆生活和社會治安的擾動，我國個别地區也有先例。

　　最初，計算水資源承載力分爲兩部分：①地區最大可能供水量；②地區總用水量。影響因素也比較簡單，如供水水源量、水利工程質量、工農業及生活用、耗水量等因素。但隨着社會經濟發展和城鎮體系的迅速擴大化，不但計算方法改變，且影響水資源承載力的因素逐漸復雜，牽涉面越來越廣。經詳細研究，可分爲社會生態、經濟生態和環境生態三方面，每個方面包含因素較多，且因地區而异，這三方面是相互關聯，任何一方面若有變化，都會使水資源承載力發生變化，並由於影響因素常因各種原因出現突然變化，導致計算出的水資源承載力不符合現實，利用時發生矛盾，故目前已提出水資源承載力風險度問題。

　　20世紀40年代後，隨着科學水平的不斷提高、經濟的迅速發展、城市的擴大和人口的增加，出現了大量浪費自然資源、水質和大氣被污染、環境生態日益退化的現象，使人對未來前景産生危機感。國際自然保護聯盟（IUXN）在20世紀80年代提出了“持續發展”一詞後，1987年世界環境與發展委員會正式確定了持續發展（Sustainable Development）定義，認爲“自然資源中可再生資源，只要使用得當，可永久存在和持續發展。這樣，自然資源不會枯竭，生態環境便會優化。”隨着持續發展理論應用於水資源開發利用，水資源可持續發展理論逐漸爲世界各國所關注，我國也十分重視。

　　水資源是可再生資源，因而可永久存在，並可持續發展利用，但利用時應以最大持續量，即最大水資源承載力爲度，否則會受到損害甚至枯竭。

　　水資源持續發展的理論對國家和地區經濟、社會發展十分重要，由於水資源持續發展的基礎是水資源承載力，故其受影響因素與最大水資源承載力相同，即社會生態、經濟生態和環境生態三方面。

　　2　影響我國水資源承載力和水資源持續發展的不利因素

　　目前我國許多流域和地區出現水資源承載力不合理使用，導致水資源不足，主要有三方面原因：①政策和管理體制未臻完善（社會生態方面）；②經濟規劃用水超越地區最大承載力（經濟生態方面）；③水質大面積和高度污染（環境生態方面），即上述涵義中提出的三方面影響因素。如不加改進，對國家發展會産生不良影響，後果堪虞，現分别論述於後。

　　2.1　政策和管理體制未臻完善

　　水資源政策和管理體制屬於社會生態方面内容，其目的是使水資源達到可持續發展，要達到這要求，必需：①水資源利用得到較高的經濟利益；②水資源地區分配合理公平；③水環境不斷優化。如能在制定政策和建立管理體制時，重視上述三點，並達到要求，則政策和管理體制會趨完善。

　　但目前我國在這方面存在不少問題。我國是個貧水國，且我國經濟發展區多以城鎮、地區、或市縣行政區劃分，一個流域分爲若干個發展區，行政互不統屬。每個地區都希望經濟迅速發展，城鎮和人口不斷增加，故常不考慮該地區水資源承載力實况，開發經濟時都希望能大量用水，而由於目前政策不明確，管理體制不健全，無法制止其超量取水。一個流域的上、中、下游區流量分配多少，對其經濟發展有直接關系。上游是優勢區，如果能多截留，對其有好處，反之，下游區用水量不足，必然産生不利影響，故地區間常發生争水矛盾。由於我國規定，水資源全部歸國家所有，私人無水資源産權，水資源並未進入市場經濟，故水資源是否全面考慮各地區經濟發展特點，公平合理分配水量，使水資源承載力達到可持續發展利用，即按可持續發展（Substainability）定義：“達到經濟可持續發展，生態可持續發展和社會可持續發展”的要求，十分重要。而管理機制是實現政策的手段，故其完善與否起着决定性作用。我國一些地區，因政策制定和管理體制未臻完善，使地區間水資源承載力使用不合理。如塔裏木河，因用水部門多而分散，上中游無節制大量用水，不考慮最大水資源承載力，且缺乏統一的管理，使水資源管理體制仍循計劃經濟做法作地區水量分配，且各行政機構之間相互制約，使工、農業和生活用水都受到干擾，出現水資源危機。

　　另外，中央政府和地方政府水權管理的分配方法不明確。地下水和地表水，水量和水質、城市和鄉村用水分屬不同部門管理，或職責交叉。領導、技術幹部和專業人員的决策意見常分散不統一。在有些地區，有些部門爲本身利益設想，部門間信息難於溝通，甚至封閉、壟斷。管理交叉重叠，更甚者，令出多門。這些都影響水資源承載力合理使用和水資源可持續開發利用，使其達不到上述涵義中的社會可持續發展目的。

　　2.2　各地區社會和經濟發展規劃用水量多超越其水資源承載力

　　水資源承載力作爲經濟生態因素，是以當地的水資源支撑國民經濟發展的能力，這種承載力不是無限的，必須在保持可持續發展，也就是保证生態用水和環境用水的前提下，再去談經濟發展用水。因此，各地的經濟發展必須根據水資源狀况來確定。但是，傳統的以需定供粗放型用水模式，各地區社會和經濟發展規劃没有綜合考慮水資源狀况，盲目開發，無序取水，普遍存在社會經濟發展規劃超過水資源承載力的現象，並導致嚴重後果。産生的主要問題如下：

　　（1）水資源供需失衡，出現缺水緊張局面。我國水資源總量爲2.8萬億m3，位居世界第4位，水資源總量是非常豐富的，單位面積淡水資源也不少，接近全球平均值。但是，由於人口密度比世界平均大3倍，目前人均水資源量僅爲2200 m3（2000年統計數），僅約爲世界人均值的1/3，使我國成爲人均水資源非常貧乏的的國家，尤其是華北、西北的水資源危機十分嚴重。而城市化發展、傳統産業結構布局很少考慮水資源制約，與水資源條件不相匹配，更加劇了許多地區水資源供需矛盾。統計分析表明，按目前的正常需水和不超采地下水，全國年缺水總量約爲300億～400億m3。在一般年份，農業受旱面積1億～3億畝，因旱减收糧食200億～300億kg，上千萬人飲水困難。全國有400多個城市供水不足，其中嚴重缺水的有110多個。

　　（2）環境生態破壞。由於不合理開發利用水資源，擠占生態用水，環境生態問題越來越嚴重。水污染造成水體功能下降，加重了水資源短缺局面；全國地下水年超採量達92億m3，已形成160多個地下水超採區，部分地下水超採區導致環境地質破壞，産生地面沉降、海水入侵等現象；以及濕地退化，河川斷流，湖泊乾涸，荒漠化趨勢加劇，沙塵暴問題日益突出，等等，這些多年來對環境生態的破壞，將在21世紀産生積累效應，在許多地區産生嚴重的生態蜕變，導致這些地區更加缺水。

　　（3）制約社會經濟發展，降低人民生活水平甚至影響社會安定局面。由於社會經濟用水量未能與水資源承載力協調一致而産生的水供需失衡以及環境生態問題，反過來又制約了經濟社會的發展，給工農業生産和人民生活造成很大的影響。由於水資源不足使農業大面積减收，工業减産，制約生産力發展，造成社會經濟的嚴重損失；水污染、缺水帶來的水環境整治以及遠距離外調水源工程的建設，大大加重了國家基礎設施投入負擔；水污染導致的飲用水源水質惡化，對人民群衆身體健康帶來了直接或潜在的威脅；許多地區由於缺水，造成工農業生産争水、城鄉争水、地區間争水，水事糾紛愈演愈烈。

　　2.3　大面積高度水污染

　　我國在經濟開發初期，先富起來再治理污染的思想普遍存在，20多年過去，許多河流都嚴重被污染。水利部2000年對全國114043 km2面積的河流進行水質評價，符合Ⅰ、Ⅱ類水質的只占28.9%河段，Ⅲ類水標準達29.85%，Ⅳ、Ⅴ類標準約占24.2%，超Ⅴ類的爲17.1%，説明大部分河流水質污染超標。廣東省水文局1999年在珠江三角洲作了84個河道斷面的實地測驗，有80%端面爲Ⅳ、Ⅴ和超Ⅴ類水質，Ⅱ類水質極少，Ⅰ類水質未發現。由此可見，我國河流的水污染已達到極嚴重程度，連南方水量豐富的河流，也開始出現水質性缺水。若繼續下去，若干年後，大部分河水無法飲用，部分河水連灌溉也不能用，對我國社會和經濟發展帶來極大危害。

　　水污染如此嚴重的原因是：

　　（1）爲了提高地方經濟效益，允許許多國家不容許建立的嚴重污染工業建廠，且大部分未按國家環保規定先建好治污設備再開工的制約，未建治污設備或簡單的設備，便進行生産，且由於超標超量排放污水的罰款較低，比建完備的治污工程投資相差甚大，故長期大量排放超標污水，寧願罰款也不建好治污設備。

　　（2）地方大量污染嚴重的不法廠礦不斷增加，放任自流，大量排出的超標污水無人監督管理。

　　（3）我國水資源量80%用在農業方面，許多農民大量使用殺蟲劑和化肥，這都帶有高度污染物質，故農田排放的污水水量極大，而噴藥和施肥方法、用量都無技術人員指導。

　　（4）生活污水量（包括第三産業）逐年增加，大部分未净化便直接排入涌溝，轉入江河。

　　（5）各地目前雖大力進行污水治理，但污水處理廠不足，污水治理投資嚴重短缺，與治污實際所需要的資金相差甚遠。

　　（6）環境法規體系不完善，職能界定模糊，職責分配不清楚，執法不力和權威不够。

　　結果是使江河水質和水源被污染，許多流域都出現水質性缺水，若不加改善和治理，則水資源承載力不斷降低，更談不上水資源持續開發利用。

　　除上述六個主要因素外，還有一些影響因素。如：

　　多年來大量砍伐森林，使大面積發生水土流失，嚴重增加江河流量洪枯季的分配不均，洪季洪水滔滔，枯季流量極少，减少了水資源承載力。另外，個别大型水庫職能不明確，不考慮下游水資源承載力，如調峰發電，使利用水資源困難，一些大水庫興辦旅遊區，使水質污染。這都影響了水資源承載力。

　　3　改進不利因素的設想和建議

　　3.1　對政策和體制管理方面

　　改進水資源政策和管理體制要適合我國國情。在水資源産權國有的基礎上，要進一步考慮對流域及流域内各行政區（或經濟區）水資源産權的分配，並從計劃經濟逐漸過渡到市場經濟，包括水資源承載力合理分配，水價格、習慣法規和管理體制等方面，使地區社會和經濟得以持續發展。水量分配必須在各地區、各用水單位、各供水單位等部門共同參與情况下進行研討和協商。在共同合理得利的基礎上，作出决策，决策應不影響社會、經濟和水環境生態，能共同達到水資源持續發展利用。

　　爲了達到政策和管理體制不斷優化，必須在某些有代表性的流域進行科學研究，這種軟件式的研究十分重要。目前清華大學與新疆農科院合作，針對塔裏木河流域水資源承載力和水資源持續發展存在問題進行研究（由國家科委和加拿大IDRC資助），已取得一定成果和經驗。由於我國地域袤廣，各流域水資源量時空分佈差异較大，加上經濟情况（工業、農業、耕地、城市、人口）也不相同，社會情况（民族、生活習慣）也相异，在全國總的水資源政策和管理體制的基礎上，進行這種研究是必須的。但這方面研究牽涉的學科較多，涉面也廣，包括法律、政策、社會、經濟、地理、文化、水資源、水利工程、環保以及風俗、生活習慣、歷史和周邊情况等等，並要考慮到水環境生態的優化和水資源能持續發展。故投入的科研技術力量和科研經費是較大的。

　　我國各大流域、省、地區都有水利管理機構（流域水利委員會、水利廳和水利局），但無綜合管理機構，可參考國外流域開發的經驗，如美國密西西比河及歐洲一些河流的經驗，但由於我國國情與其不同，可在我國現在水管理有關的機構基礎上，組成一個非行政實體但有權力的協調機構。以水利部門爲主，環保、建設、規劃、經貿、農業、交通、國土地質、林業、旅遊等有關單位參加，中央的有關單位也參加，并包括流域内的行政領導，另設一個專家顧問小組，邀請有關專家參加，領導是有行政權力的人，委員會定期召開會議，討論有關政策和管理問題，遇到臨時出現的問題可召開臨時會議，决議公佈後要執行。這樣，才能逐漸使政策和管理體制優化。這在小流域或一個省内可以試行，但在跨多個省的大流域情况比較復雜，其協調機構應由中央組織和領導。

　　3.2　對流域和地區社會和經濟規劃用水量合理分配方面

　　從水資源可持續利用的角度看，各流域和地區社會經濟發展規劃應綜合考慮水資源狀况，以水定發展，在科學評價水資源的基礎上，確定區域水資源承載力，即能够支撑國民經濟持續發展的能力，並以此承載力規劃區域社會經濟發展。

　　爲使社會經濟發展規劃用水量與水資源承載力協調一致，主要措施如下。

　　（1）規劃先行，確定區域水資源承載力。在科學合理評價水資源的基礎上，根據水資源、水環境和水生態狀况，確定區域水資源承載力水平，做出以供定需的全面、綜合的水資源規劃，作爲國民經濟總體規劃的重要組成部分。

　　（2）合理控制人口增長速度，使適應有限的水資源承載力。我國水資源總量豐富，位居世界前列，單位面積水資源也不少，接近全球平均值。但是由於人口基數大，而且由於城市化發展使人口分佈過分集中，部分地區與水資源自然分佈不相匹配，使我國人均水資源極度缺乏。有資料分析表明，社會對水的需求並非隨産值而遞增，而是與人口增長相關。所以，根據水資源承載力合理地控制流域或區域人口的盲目增長，是區域社會經濟規劃用水量合理分配的保证。

　　（3）以節水增加水資源承載力。在某種程度上，節流即是開源，節約水資源實際上是開闢了一條增加水資源承載力數量的途徑。節流也是减污的重要措施之一，通過節水减少用水量，從而降低了排污量，减少污水處理成本，提高水資源承載力質量。作爲缺水嚴重的我國，結合目前水資源利用效率普遍低下、浪費性用水嚴重的矛盾現狀，應將節流放在突出位置，充分利用龐大的節水空間。在水資源開發利用中，在社會經濟發展中，始終堅持將節水放在首位。提高水的利用率，建設節水型社會，節水型經濟。農業是我國的用水大户，農業節水是節水的關鍵，要加大農業科學用水節水技術的研究及普及推廣力度；加快工業企業節水技術改造，提高用水重復利用率；向社會群衆大力宣傳節水的重要性、必要性和急迫性，增强節水意識；適當提高水價，以合理的經濟杠杆控制國民經濟各行業浪費性用水。

　　（4）合理配置水資源，以調水重新分配區域水資源承載力。水資源的核心問題是水的供需平衡問題，解决水資源供需矛盾的關鍵是合理配置水資源。水資源合理配置即是根據可持續利用的原則，正確處理水資源天然分佈與社會經濟發展格局之間的關系。水資源的合理配置主要包括流域水資源統一調度、地表水和地下水聯合調度；城鄉水資源統一調度；建設控制性工程調蓄水源；水量水質統一調度，如引水冲污提高水體自净能力。

　　我國在水資源合理配置方面已取得很大成效。較典型的例子是黄河全流域實施水資源統一調度的成功。20世紀70年代以來，黄河頻頻斷流。自1999年以來，黄河流域實施了水資源統一調度，按計劃分配生態用水，按照“上下游、左右岸統籌兼顧，確保城鄉居民生活用水，重點保证工業用水，兼顧農業用水”的原則，以供定需，合理調配黄河水量，從而遏制了黄河下游日趨嚴重的斷流局面，2000年更是實現了黄河大旱之年不斷流。黄河水資源合理配置的成功，也帶來了一系列的成效：大大改善了黄河流域尤其是河口生態系統；爲沿黄城鄉居民生活和經濟建設用水提供了有效的保证，合理安排了農業用水，兼顧了工業用水；籌集引黄濟津水量，緩解了天津和河北的用水危機。

　　對水資源短缺地區，在綜合考慮水環境生態條件及經濟承受能力情况下，通過節水挖潜、産業結構調整、建設控制性調蓄工程、沿海地區海水淡化等工程及非工程措施，仍然無法滿足水供需平衡及維持生態平衡的，則需要實施跨流域科學調水，實現區域水資源重新配置。如已運行幾十年的廣東向香港供水的東深供水工程；爲搶救我國最大的内陸河塔裏木河流域生態系統而在2000年實施的由博斯騰湖向塔河下游的調水工程；目前擬建中的我國規模最大的南水北調工程，等等。

　　（5）産業結構調整。根據區域水資源承載力調整社會經濟各産業布局，如工業布局、農業種植結構等的調整，使適應地區水資源狀况，以水定結構，根據水資源的稀缺程度確定發展規模，缺水地區必須限制耗水産業，豐水區則可以適當安排高耗水産業。從而最大限度地合理、科學利用水資源承載力。

　　3.3　防止和治理大面積水質污染方面

　　（1）制定水資源保護及水污染防治規劃。首先是由水利部門牽頭組織環保等有關部門制定區域水資源保護規劃。根據規劃區域生産力布局劃分水功能區，確定水資源保護區，制定主要污染物總量控制方案。然後由環保局牽頭組織，根據政府批準實施的水資源保護規劃中污染物總量控制方案，制定不同水平年的水污染物防治規劃方案。最後根據上述經政府批準的規劃，强化流域或區域管理，各有關部門根據職責分工嚴格控制和監督管理入河排污口，確保水源保護區水質。

　　（2）嚴格執行環保法規定。用水量大而污染高的工廠，必須按規定先建好污水净化設備後才能開工，未建的也要其限期完成，並按其所領排污許可证對其檢查，對超標排出的污水加重處以罰款，甚至令其停工。

　　（3）切實加强水污染防治。積極防治工業污染，大力推行清潔生産，達標排放。采取堅决措施防治禽畜養殖業污染水體。控制非點源污染，包括控制農藥、化肥、城市垃圾污染，推廣産業集約化清潔生産、廢物資源化，加强生態保護。

　　（4）加大資金投入，廣開投融資渠道。投入足够資金，建立大型和新科技净化污水設備，並可在社會主義市場經濟制度下，投標進行污水處理，德國和瑞典等歐洲國家發揮市場經濟力量處理污染，得到較大收穫。

　　（5）加强監控。采用科技新手段，如用“遥測自動網絡”進行監測。並逐步建立全國水情、水文、水質等預報方案和信息交流網。

　　（6）大力開展節水，建立節水型社會，以節水促减污。建立中水回用系統，提高城市污水處理後的再利用率，既可以减少污水排放量，又能緩解供水矛盾。制訂符合我省實際的有利於促進節水及水污染防治的水價機制，適時提高水利工程供水價格、水資源費和污水處理費標準，以經濟手段制約用户隨意濫用水資源，以减少排污。

　　此外，還有一些其他建議。

　　（1）我國水資源情况比較復雜，水資源承載力利用、管理常發生許多難以解决的問題，故應當重視科學研究，並争取資金資助，如聯合國開發署（U.N.D.P）對華北水資源項目有意投資，應當大力争取，並組織力量進行研究。並應當打破行政區界，建立大流域新科技的水文水資源信息檔案，如GIS和DSS等，逐步使信息檔案現代化，以供使用。

　　（2）注意水資源的社會再生能力。即水質性缺水的治理，供水工程技術更新，使之不斷减低水量損耗，以及水的多次重復利用等等。另一方面也應重視自然方面的再生能力，如重植森林，保護植被，治理水土流失，使水量洪、枯季分配减低，便於利用，又如在岩溶區進行地下水下滲研究，以增加水資源承載力。

　　4　結束語

　　我國水資源承載力利用將在10～15年内達到高峰，我國經濟發展迅速，國内生産總值（GDP）值不斷增加，特别是珠江三角洲、長江三角洲、沿海開發區、上海、北京、廣州等大城市。GDP值上昇，必然引起用水量增多，如何合理解决這些問題，應由國家經濟方面的有關部門與水資源有關部門合作進行研究，使經濟和水資源兩者都能持續發展。

　　此外，水環境生態也應重視，據國外學者研究，河流多年年流量被利用超過70%以上，則河流水環境會不斷惡化，甚至成了無利用價值的死河。我國許多河流年流量被利用相當於45%，如何保護河流生態，迫不容待。

　　故如何使我國水資源承載力合理利用和水資源持續發展，亟待深入研究。