15年前，依據“一國兩制、港人治港、高度自治”的治港方針，制定了一部史無前例的《香港特別行政區基本法》，確定了一種嶄新的地方政權组織形式。其中，行政長官在政權體系佔據顯著重要的位置，被稱為“行政主導”體制。《基本法》在港實施已八年有餘，行政主導體制經受了考驗和挑戰。這一在港英時期十分奏效的管理體制在香港回歸後為何體現不出當年的效應?分析考察這一問題，對我們認識香港未來政治體制的發展極具啟發性。

　　一、香港的“行政主導”性質分析

　　什麽是主導?《高級漢語詞典》的解釋是“統領全局；推動全局發展”。根據這個解釋，對於政治權力而言，我們可以從“主”和“導”兩個方面來理解。一是這種權力應該是一種主動性的權力，是權力行使的發起者，而不是對其他權力的回應。二是公共決策的最終结果反映了這種權力所體現的意志。

　　行政主導並非法律條文中的正式術語，而是政治、法律學者分析一個國家或地區政治體系中的立法、行政、司法三大權力主體各自地位後做出的一個基本判斷，因此，它是個學理概念。就“主”而言，它反映的是在一個國家或地區的憲制權力架構中不同權力的相對主動和被動程度。司法權的行使通常遵循“不告不理”原則，且依據規則作出裁定，因此具有被動性質，故一般不會成為主導性權力。而行政權和立法權則完全不同，兩者均需對動態的社會需求作出主動回應，其權力性質的主動性是可以期待的。因此，具有主導性的權力為兩種，一種是議會主導或稱立法主導，一種是行政主導。相比之下，行政權更易經常主動行使。就“導”而言，立法、行政、司法三種權力都有可能最終“導”向自身想要的結果。也就是說三種權力均不存在誰大誰小的問題，運用得當，三種權力誰也奈何不了誰。

　　英國奉行議會至上原則，但大部分議案由政府提起，因此議會的意志通常也是內閣的意志，即雙方的共同意志。在美國，總統的意志和國會的意志既可以不謀而合，也可以相左，但聯邦最高法院可以通過行使違憲審查權使自身的意志成為最終结果。可見，“主導”並非“至上”，而要結合兩個方面的因素綜合考慮。因此，我們可以認為，行政主導是指行政權相對於其他兩權特別是立法權而言佔優勢，公共決策的最終结果主要取決於行政首長及其領導的政府。

　　主導不等於集權，也不等於沒有分權。當代國家的主導權力绝大多數是建立在分權的基礎上的，甚至可以說沒有分權也就無所謂主導，有分權才有誰佔主導的問題。在現代民主社會，幾乎無一例外是主張分權的。在理論上，分權有三種：純粹分權，議會至上，分權與制衡相结合，純粹的分權只是一種制度構想，現實政治實踐中并不存在。議會至上最早是英國奉行的原則，而大部分國家奉行的是分權與制衡相结合，即所謂的三權分立。美國被認為是嚴格遵循三權分立原則的國家，但同樣不是純粹分權，而是一種分權與制衡的结合。分權與制衡是並存的，但是在權力分立與制衡過程中，權力的配置不可能完全平衡，必然產生某一權力佔主導地位的現象。美國行政權力的擴張使政治家們感到了驚恐，他們不時發出“控制官僚”的呼聲。②

　　在實際政治運作中，行政能不能發揮主導作用還取決於許多其他因素：如，一個國家或地區的歷史及政治文化，領導者的素質和施政績效，各種政黨、政治團體、利益集團對政治系統各權力主體的影響力等，這些均可以對主導權力產生推動或制約作用，特別是政黨制度安排，有時可以創造出與表面的憲制安排不一致的權力主導機制。這方面最明顯的例子是英國。英國奉行議會至上，內閣只是“選舉出來作為執行機構的立法機構的委員會”，“立法機構有很多委員會，但內閣是其中最大的一個”，僅此而已。因此，如果僅僅從憲制架構上看，內閣是從屬於議會的。但通過獨特的政黨制度安排，英國首相由“同輩中的第一人”一躍而為“民選的國王”。內閣議案在議會中極少不能通過，“委任立法”大量出現，議會傳統的立法權不斷受到侵蝕，議會立法的內容、時間越來越被政府所左右，議員提出法案並最終成為法律的比例不斷下降，③实际權力已從議會轉移到內閣手中。

　　現在學界普遍存在一種誤解，反復強調香港是行政主導體制而不是權力分立體制，似乎行政主導與權力分立必然矛盾，其實不然。三權分立原則產生於分權學說，它是指“政府的各種功能應予以分離的學說”④。對於一個現代資本主義國家而言，三權分立原則是其政治體制的基本原則，只不過權力之間的具體分配各不相同而已。美國被認為是比較嚴格的三權分立，但法院通過行使司法審查權，使議會最終受制於法院的司法解釋，因此從某種意義上說是法院至上⑤。美國的政制被稱為總統制，但總統制並不意味著總統至上，甚至也並不意味著就一定是行政主導。18、19世紀的美國基本上是一個國會主導的國家，其後，國會與總統的力量各有消長，到“羅斯福新政”以後，美國基本上走向了行政主導的國家。英國是議會內閣制，議會權力至上，內閣通過控制議會的多數派而取得主導權。而法國是半總統制(或總統議會制)，總統權力大得驚人，但總統領導的內閣卻受議會制約。

　　與立法主導或行政主導原則一樣，三權分立原則也非憲法的明示規定。就一般標準而言⑥，香港應屬於權力分立之政體。香港作為地方政府，其上還有中央政府的權力，但就地方立法、行政、司法三權而言是屬於分立的。首先，行政、立法、司法三者之間的任職不是交叉的。行政會議只有少部分成員從立法會中任命，而且行政會議僅僅是行政長官的決策咨詢機構。其次，行政長官及政府主要官員和立法會議員分別按不同渠道產生，立法會不能對政府提不信任案，行政長官解散立法會的權力也不會輕易行使。行政長官對法官的任命必須根據當地法官和法律界及其他方面知名人士組成的獨立委員會推薦，只要法官不是無力履行職責或行為不檢，行政長官不能免去法官職務。即使發生上述兩種情況，也必須首先經過法官組成的審議庭的審議。對終審法院的法官和高等法院首席法官的任命或免職，還須徵得立法會同意。因此，香港的政治體制是一種權力分立的體制。既非三權合一(如封建君主時期、港英政府時期也基本上是這種體制)，也非議行合一(如中央政府和非特別行政區的地方政府)，只能界定為權力分立體制，不同的只是在地方政府三權之外，香港還有一個中央政府的權力。當然，與美國的嚴格三權分立體制相比，香港相互配合的一面多一些。但與英國相比，香港的權力分立程度更大，集中表現在英國內閣成員是議會多數黨成員，英國議會上議院具有司法職能，權力交叉程度更大。在現代西方國家，無論是立法主導還是行政主導，都是在權力分立基礎上的主導，香港也不例外，只強調行政主導而否認權力分立，不符合現代政制的基本原則。正是基於此種考慮，《基本法》在香港特別行政區的政制安排上才作出了“行政機關與立法機關既相互配合又相互制衡”⑦的安排。

　　《基本法》關於香港基本政制安排中，行政主導無疑是立法原意。這主要體現在：第一，在政制地位上，行政權處於優勢。《基本法》規定，行政長官既是特別行政區的首長，又是特別行政區政府的首長，既代表特別行政區，又領導特別行政區政府。這是國家對香港特區行政長官的基本定位，從總體上規定了行政長官在香港政治生活中的主導地位。第二，在各項議題的設定上，行政優先於立法。行政長官及其領導的政府向立法會提交法案，議案的範圍不受限制並且優先列入議程，而立法會議員個別或聯名提出法律草案須不涉及公共開支或政治體制或政府運作，凡涉及政府政策者，在提出前還必須得到行政長官的書面同意。在表決程序方面，政府提出的法案只需簡單過半數即可通過，而立法會議員個人提出的議案、法案和對政府法案的修正案須按分組計票辦法進行。其三，在行政與立法的相互控制(制衡)關係上，行政權處於優勢地位。對立法會通過的法案，行政長官可以發回重議，發回的法案須以2／3多數通過，即使再次通過，行政長官如果拒绝簽署，在其一任任期內可以解散立法會一次。雖然政府要向立法會負責，但這種負責只是報告工作，對事不對人，立法會無權對政府提出不信任案迫使行政長官或政府高官辭職。行政長官涉嫌有嚴重違法或瀆職行為，立法會通過對行政長官的彈劾案，也還須報請中央人民政府決定。第四，香港的行政主導還表現為，在涉及中央管理的事務及中央與特區關係的事務上，中央政府處於主導地位。集中表現為除國防和外交由中央直接管理外，中央還要求行政長官代表特別行政區對中央政府負責，中央政府對行政長官和主要官員具有實質任命權，全國人大常委會對基本法具有解釋權，對其他法律具有備案權等。

　　從以上分析來看，相對於港英統治時期而言，特別行政區的政制是在權力分立基礎上的相對行政主導，這種行政主導體制與港英時期港督所享有的行政主導有天壤之別。雖然在《基本法》的制定過程中立法人員出於繼續保持行政主導考慮而在對特別行政區不同部門的權力配置上更多地傾向於行政權力，但此時的行政主導仍然無法達致彼時行政主導時權力集中的程度，只能算是在中央政府領導下的以行政長官為首的相對行政主導。而其他兩種權力也出現了增長性變化：如立法會的功能和權力就發生了實質性變化；香港終審法院也擁有了終審權。由此可見，特別行政區的行政權力不斷沒有增長，還出現了相對弱化。

　　需要指出的是，行政主導原則是《基本法》的立法原意，其體現在有關權力配置的相關條文中。行政主導不是行政至上，它所反映的行政權在權力配置中所佔的相對優勢地位，不存在當行政權與立法權、司法權發生衝突時抽象地認定由誰說了算的問題，而必須依照《基本法》的具體規定來辦。可見，行政主導原則和行政與立法相互制衡、相互配合，司法獨立原則是相輔相成的。這一點必須講清楚，否則容易引起一些反建制人士的反感，以為行政主導就是行政權力壓制立法、司法權力，甚至破壞法治、破壞司法獨立。

　　二、香港“行政主導”運作中面臨的困境

　　香港回歸以來，面對著非常複雜的局面，亞洲金融危機、非典型性肺炎等突發事件相繼而至；失業率長期處於較高水平，經濟利益矛盾更加突出；在政治民主化程度提高的同時，政治民主化的訴求越來越高，甚至某種程度的民粹主義有所抬頭，再加上特區政府缺乏施政經驗，致使香港社會出現政治化氾濫、爭拗不斷、內耗不休的局面，行政主導在實際運作中陷入困境。

　　1. 政府與政黨關係不順，管治缺乏穩定同盟

　　政黨政治是民主政治的核心，而民主政治的體現形式就是選舉。港英政府統治時期的大部分時間是不存在所謂民主政治的，也缺乏政黨生存的環境。港英統治後期，隨著“政改”的推行，特別是應1991年立法局引入部分分區直選議席的需要，政治團體和政黨開始出現。香港回歸後，《基本法》在香港實施，其中有關部分立法會議員的直選規定對香港政黨政治的發展也具有一定的刺激作用。香港經濟受亞洲金融危機的衝擊而出現的大滑坡使各種社會矛盾高度凝聚，圍繞著特區政府的各項政策而展開的爭論等因素使政黨活動異常活躍，進而形成了所謂“民主派”(或“泛民主派”)與“親中派”(或“親政府派”)兩大陣營。政府面臨的局面是，民主派以反對政府為能事，不按規則“出牌”；親政府派與政府“親密度”天然不足，在政府最需要支持時反而疏離，進而使行政主導陷於困境。

　　其實，現代社會，反對黨的存在是正常的。如果反對黨能科學、理性、建設性地監督政府，就會有利於政治運作保持健康高效。但香港是一個高度多元化的社會，各種價值觀在這裡的相互碰撞尤為激烈，“一國兩制”的實踐會有一段相當長時間的磨合期。在磨合期內反對黨的活動異常活躍。出現許多非建設性反對的情況。為博取政治資本，反對黨甚至不惜“為反對而反對”。因為就爭取選民的支持度而言，反對政府的成本往往遠低於支持政府的成本。“反對”更容易引起傳媒和選民的注意，而“支持者”往往被譏為“保皇黨”。這幾年，雖然香港各項公共事務總體上仍由政府“掌舵”，但主導輿論和政治議題的實際上是一群“泛民主派”及反建制人士。香港回歸以來，特區政府從维護香港的整體利益出發，先後三次主動請求中央釋法，而每一次釋法行動都被反對派政客鬧得沸沸揚揚。政制上的重大議題往往涉及中央和特區關係，在中央釋法明確2007／2008年不能實現“雙普選”的情況下，反對派政客自知政制議題一時難以取得突破，開始把議題聚焦經濟與民生問題來挑戰政府的管治權威，這些議題與普通市民利益密切相關，更容易挑動他們的情緒。第三屆立法會選舉之後，泛民主派在經濟民生領域，用社會運動和鑽司法程序漏洞的方式，頻頻向政府發難，範圍涉及政府公共政策過程的各個階段，簡直防不勝防。突出表現在2004年下半年以來有關西九龍文娛區計劃、紅灣半島以及領匯上市問題等的爭拗上。特別是領匯擱置上市事件，不僅令50多萬認購股民的利益和香港的整體營商環境受損，而且開創了政客操縱草根市民，通過司法程序成功阻止政府重要施政措施落實的先例。

　　另一方面，親政府的政黨也不願意與政府靠得太近，出於自身本質屬性要求，各政黨、政治團體和政治人物不管自己的政治立場如何，為了在政治市場上爭取選票，不得不把民意作為優先考慮的因素。除了關於“一國兩制”的重大政治議題，愛國愛港政黨、政治團體、政治人物對特區政府的經濟和民生政策，不能不以其各自代表的階層或界別利益為依歸，由於不能參與執政，也就不能分享政策成功的“光榮”，但卻要承受政策失敗的“耻辱”，因此他們只願與政府“同甘”、不願與政府“共苦”，難以成為“患難之交”。一旦政府民望低落，就會與政府拉開距離，以免城門失火、殃及池魚，自己给惹一身“臊”。因此，政府與親政府的政黨建立的所謂的“執政聯盟”或“管治同盟”並不穩固，從2003年“七一”遊行到2004年底“執政聯盟”先後三次陷入危機就是明证⑧。

　　2．行政與立法配合不足，緊張關係難以緩解

　　政府的穩定與議會制度密切相關。法國在第四共和國時期，議會各派缺乏共識和穩定多數支持，反對派和中立派的聯合可輕易阻礙內閣運作，但又提不出正面解決途徑，從而使得政府極不穩定。因此，在第四共和國存在的12年中，內閣竟前後變換了23次之多，其中歷時最長的內閣也不滿一年半。

　　在香港，立法會不能提出不信任案迫使政府倒台，而行政長官卻有權解散立法會，這是维持行政主導的一個重要因素。但是立法會對政府的制衡作用也是很大的，行政長官如拒绝簽署立法會再次通過的法案或立法會拒绝通過政府提出的財政預算案或其他重要法案，那麽就要解散立法會，這是要冒巨大風險的。因為重選的立法會如以2／3多數通過所爭議的原案，那麽行政長官要麽不得不簽署法案，要麽辭職，而重選的立法會如繼續拒绝通過所爭議的財政預算案或其他重要法案，則行政長官只有辭職，而且行政長官在任期內只能解散立法會一次。因此，這項職權一旦行使，在以後的施政過程中就會更加被動。

　　雖然按照《基本法》設計的香港政制框架體現了行政主導原則，但在立法與行政之間既相互制衡、又相互配合的關係中，相互配合的一面在《基本法》中體現得並不多⑨。在行政會議中委任數名立法會議員並不能從根本上解決相互配合的問題，而立法會部分議員由選舉委員會產生的情況已經不存在。有人認為，回歸後的行政與立法之間出現了“結構性的緊張關係”⑩。這種說法不十分準確。但確也反映了由立法局到立法會而產生的立法體制的根本性變化给行政機關造成了很大壓力，而行政機關又沒有西方那樣的議會多數黨的支持，因此行政與立法之間存在一定的緊張關係也是必然的。實行高官問責制以後，問責高官全部進入行政會議，而行政會議中立法會議員和社會人士相對減少，這無疑加劇了行政和立法之間的不協調。

　　3．司法對行政制約不小，施政屢屢受挫

　　相對於立法與行政，司法似乎不會有太多政治鬥爭和利益之爭，但司法人員畢竟不能脫離社會現實，且有自己的政治傾向。《基本法》實施以來，在司法領域出現的爭拗不可謂不熱鬧。

　　香港實行司法獨立制度，並且具有獨立的終審權，法院在審理案件時可以按照普通法的原則對香港自身制定的法律進行解釋，而且根據全國人大的授權，還可以對《基本法》關於香港自治範圍內的條款自行解釋，在審理案件時對其他條款也可解釋。這樣，法院就可以通過打“擦邊球”的方式，運用自身的解釋權作出與政府意圖和行政決策不一致的判決，如，1999年就香港居民在內地所生子女的居留權案件的判決。如果不是中央政府在特區政府的提請下果斷釋法，後果將十分嚴重。司法權雖在形式上具有被動性質，然其一旦作出的判決與政府(狹義)的意圖相左，就會使行政權力處於相當尷尬的境地。在這樣一種情況下，如若司法裁定是終審裁定，且終審裁定的結果對特別行政區的利益可能造成某種程度的損害，那麽，在特別行政區權力配置架構內是無法得以糾正的。顯然，司法權對行政權所構成的制約是不可小視的。

　　三、對香港“行政主導”體制發展的思考

　　行政主導在現代社會是大勢所趨，這是由行政權力的性質所決定的。香港作為一個高度開放的自由港和國際貿易、金融中心，其政治、經濟和社會環境異常複雜，必須有一個強勢政府，一個管治能力低下、長期積弱的政府必然會削弱香港的競爭力。

　　行政主導體制也需要不斷豐富和發展以體現與時俱進的精神。“一國兩制，港人治港，高度自治”是中央政府對香港作出的一個莊嚴的政治承諾，其本身就包涵了香港未來的政治發展要依靠香港人自己去創造，也包涵了香港的民主政治會有更大的發展。

　　《基本法》是按照行政主導的指導思想設計香港的政制架構的。與港英統治時期港督集權的绝對行政主導相比，“一國兩制”下的香港政治體制是分權基礎上的相對行政主導體制。但特區政府要真正成為強勢政府。主導香港的各項重要公共政策和公共事務，還需在政治實踐中作出探索。因為現實的香港政治體制相對於港英時期而言畢竟發生了一些變化。筆者認為，在這樣的情況下，行政長官在香港政治體制中真正發揮主導作用，需處理好以下幾個方面：

　　1. 正確對待政黨問題

　　政黨是現代民主制度運行的重要中介，一個政府能否順利施政，政黨制度安排是一個重要因素。《基本法》設計的政治體制沒有涉及到政黨在特區政治生活中的地位，這给政黨随著民主政治的發展而不斷發展創造了空間。基本法制定後，政黨在香港的發展已是不可視而不見的事實。處理好政府與政黨的關係，獲取政黨的支持，是確保香港今後维持行政在政治運行中的主導作用的重要一環。

　　從本質屬性來講，政黨都有執政、參政要求。立法會議席的開放，滿足了政黨執掌部分公共權力的要求，但它們仍然是“功能缺失性政黨”，不能問鼎公共權力的執行權，使得行政與立法之間的在政治上嚴重失衡。如果政府不考慮與政黨分享行政權，行政立法關係不可能得到缓和，所謂“執政聯盟”也不可能真正建立。因此，有限度地回應政黨的執政、參政要求，可能是今後香港政治發展的必然選擇。

　　但是香港社會各政黨或政治團體也必須認同香港在國家中的地位，“高度自治”不是完全自治，不能突破“一國”這個底線。中國是單一制的國家結構，行政長官和特區政府的權力來源於代表國家的中央政府，香港的政黨政治必須以“一國”為前提和基礎，中央政府對特區行政長官和主要官員有實質任命權，切實保證以愛國者為主體的港人來治理香港，因此香港不可能演變成類似於獨立國家的多黨輪流執政的政治制度。保持行政長官不隸屬於任何政黨是有必要的，這有利於行政長官主動靈活施政、避免受代表某一階層或某一界別利益的政黨的紀律和政策主張的約束，有利於保持政策的連續性，也有利於行政長官在對特別行政區負責的同時對中央政府負責。在這個基礎上，政府可以有步骤地吸收屬於愛國愛港政黨和政治團體的人士參與政府的施政，回應他們的執政、參政要求。

　　2. 切實提高政府管治能力

　　從法律條文來分析，《基本法》所設計的香港政治體制，行政權在權力架構中只是略佔優勢，並不能保證在任何複雜的社會環境中必有一個強勢政府。行政主導在實際運作中遭遇的困境就是一個很好的明證。因此，強化行政主導，打造強勢政府，提高管治能力與管治威信，是特區政府面臨的一項重要任務。

　　《基本法》是香港的憲制性法律，為了適應香港未來發展的需要，在制定的時候不可能對各方面的細節規定得很詳細，留下了很多灰色地帶。這也是當年小平同志針對《基本法》的制定提出的一項原則。在這些灰色地帶，各種政治權力主體可以通過相互博弈創造出合適的政治運作機制，特區政府在基本法的框架下，可以積極行政，拓展施政空間，創造“憲法慣例”，也就是要作出各方認可的“規矩”。

　　提高政府管治能力的重要一環，就是要提高民主決策水平，增加政治協調。曾蔭權先生提出要發展“香港特色的民主”〔12〕和“共識政治”〔13〕應是一個很好的思路，也涉足了《基本法》的一個灰色地帶。根據曾蔭權的管治思路。香港特別行政區將出現一個三層寶塔形的行政架構：行政長官在三位司長尤其是政務司長和財政司長的輔佐下，居於管治架構的最高也是核心位置；行政會議強化“執政聯盟”，以確保行政機關得到立法會的穩定支持，同時，減少行政會議的出席人數以提高效率；策略發展委員會連同其他咨詢组織構架管治的民意基礎。另外，為問責官員設立政務助理，既為有意參政的政黨和政團人士提供了出路，又可以通過此途徑培養和發現政治人才。這種管治思路吸收了“行政吸纳政治”的合理內核，但不能僅僅認為是走“回頭路”，因為特別行政區的政治民主化程度與港英統治時期不可同日而語。當然，它在實施中肯定還會遇到這樣那樣的問題，效果還有待實踐的檢驗，但其方向是正確的。

　　3．中和立法會的過度政治化因素

　　香港沒有執政黨，政黨在建制內的活動主要體現在立法會中。立法會作為政黨和政治團體參與政治的主要場所，其地區直選議席會逐步增加，政治爭斗將更加複雜。第三屆立法會地區直選議席已達到全部議員的一半，雖然親政府派佔多數席位，但政治爭拗並沒有減少，反而涉及的範圍更廣泛。在以後的立法會換屆中，如果親政府政黨在立法會中居少數(這是完全有可能的)，政府施政就會更加被動。在未來普選條件下，立法會將是一個更加高度政治化的機構。如果不對其組織架構作適當調整，則立法會的高度政治化與行政機關的非政治化之間的內在張力將長期存在。

　　根據《基本法》的相關規定，立法會最終要達致全面普選的目標。全面普選體現多數的民意，但民主的精義除在於體現多數人的意志外，還必須保護少數人的權利，防止“多數人的暴政”。目前按分區直選和功能組別分別投票選舉的辦法，既照顧了全體市民的民意又照顧了工商、專業界的要求，體現了均衡參與的原則。而現行立法會的表決程序和辦法，對議員個人提出的議案、法案和對政府法案的修正案的分組計票機制，在功能上類似於西方議會某些議案或法案需上、下兩院分別通過的辦法，可以減弱立法會過度政治化對政府施政的掣肘，體現了行政主導原則。

　　但是，立法會最終要實現全面普選，這已經是深入香港社會各界的一個共識，且是基本法已經做出了明確規定的事實。在普選條件下，如何做到社會各界均衡參與是一個很難處理的問題。如果取消功能组別議席，全部按分區直選，將會出現兩個後果：一是立法會更加政治化，與行政機關的非政治化的矛盾更加突出。二是立法會的分组計票機制也將自動消失，立法會對政府的制衡作用更加強大，行政主導的運作將更加困難。

　　那麽，在堅持全面普選這個目標不變的前提下，要使立法會過於政治化的傾向得以中和，也可以有兩個選擇：一是保留功能组別議席，每個選民投兩票。一票投分區直選候選人，一票投功能組別候選人。這種方法存在的問題是，功能組別本身也會變得更加政治化，對直選議員的中和作用有限。二是將立法會分上、下兩院，下議院由分區直選產生，上議院按功能組別分配名額和提名，然後由選民普選產生。上、下兩院在分工上應有所區別，如，財政預算案應由下議院通過，人事任免事項由上議院通過即可，而對議員個人提出的議案、法案和對政府法案的修正案需經兩院分別通過，功能類似於目前的分組計票機制。上、下兩院議員任職年限也應有所不同，上議院分批進行改選，任職年限也可以長一些，避免過於短視。這種改組方法比前一種徹底一些，可以減少政黨或政客在政治體制內的影響力，平衡下議院過於政治化而產生的紛爭，這種辦法涉及到修改基本法，難度相對大些。但基本法也不是绝對不能修改，根據《基本法》第159條第4款規定：“本法的任何修改，均不得同中華人民共和國對香港既定的基本方針政策相抵觸”。在不違反這個基本原則的情況下，將來適當時候也可以考慮對《基本法》作適當修改。立法會設上、下兩院並不“同中華人民共和國對香港既定的基本方針政策相抵觸”，關鍵要看社會各界在政治上能否認同。

　　注释：

　　①王同億，高級漢語詞典，海南出版社.1996版，第1733頁。

　　②參見威廉·F·韦斯特著《控制官僚—制度制約的理論與實踐》張定淮譯，重慶出版社2001年12月版。

　　③許崇德，王振民，由“議會主導”到“行政主導”——評當代憲法發展的一個趨勢．清華大學學報(哲學社會科學版)，1997.12(3).27。

　　④鄧正來主编．布萊克维爾政治學百科全書．中國政法大學出版社，1992年版，第695頁。

　　⑤張干帆．西方憲政體系(下冊．歐洲憲法)．中國政法大學出版社.2001年版．第232頁。

　　⑥陸潤康在《美國聯邦憲法論》(學海出版社，2003)中，根據英國學者韋德和菲利浦的說法提出，要確定立法舆行政之間是否遵循分權原則，必須從以下三個問題上加以推求：(1)是否由相同主人或機關，兼作立法與行政兩方面的主體；(2)立法控制行政，遗是行政控制立法；(3)立法與行政機關是否相互執行任務。同樣，司法與立法及行政之間的分權，也可從這三個方面加以辨別。

　　⑦(中華人民共和國香港特別行政區基本法起草委員會第三次全體會議文件彙編》，人民出版社，1986年，第32頁。

　　⑧第一次是2003年上旬，主要標誌是自由黨主席田北俊辭去行政會議；第二次是2003年11月第二屆區議會選舉之後，主要標誌是民建聯主席曾钰成突然辭職，民建聯公開否認有所謂“執政聯盟”存在：第三次在2004年］2月，特區政府的多項重要政策遭到親政府黨派的公開反對。

　　⑨有關行政與立法相互配合在《基本法》中的體現，可參考許崇德先生在《中國人民大學學報》(1997年第6期)上的文章“略論香港特別行政區的政治制度”。

　　⑩宋立功．論行政舆立法的结構性緊張關係．信報財經月刊，2000.275(2)

　　11張定淮.1997—2005：香港管治問题研究(序)，大公報出版，20050

　　12曾蔭權：發展香港特色民主．大公報，2005年6月18日A4版

　　13曾蔭權：放權分工治港．明報，2005年6月21日A2版

　　14周八駿．管治架構因時制宜的重組．文彙報，2005年6月14日A26版

　　15學者：共識政治走回頭路．明報.2005年6月21日A2版

　　(作者張定淮，為深圳大學當代中國政治研究所副所長、教授)