為貫徹中共中央有關構建社會主義和諧社會的精神，配合市委市政府推進和諧社區建設和“城市管理年”、“基層基礎年”的工作，根據市政協的有關指示，我們委員會發揮港澳委員的優勢，從2006年5月起組織開展了“香港社區建設與管理”的專題調研，意圖為深圳構建和諧社區提供借鑒。

　　本次調研選取了香港18個區之中社區建設較有代表性的沙田區作為考察調研對象，委員們還邀請了香港兩所大學的20多名專家學者和師生協助，歷時半年，最後形成了10萬宇的專題研究報告。與此同時，我們還组織委員對深圳的社區建設情況進行了視察。

　　沙田是香港第一代新市鎮，自上世紀70年代踐行“自给自足，均衡發展”的新市鎮發展理念以來，經過30多年的規劃建設，至今已成為香港18個區之中人口最多的一個區：交通發達便利，社會治安良好，各種社區服務制度及設施完善，居民收入和受教育水平高於香港平均水平，被各界人士譽為新市鎮規劃建設的一個楷模。

　　參加調研的委員們認為，深圳近年在社區建設方面作了很大的投入，推動了許多改革和創新，取得了令人矚目的好成績，使社區居民的生活和工作條件得到較大的改善；但與建成國際性城市成熟社區還有一定的距離，一些存在問題有待進一步改革、完善和解決；深圳過去在改革開放和經濟建設方面學習香港取得了很大的成功，當前構建和諧社會同樣也可以借鑒香港的經驗。為此，大家對照沙田經驗提出了一些意見建議。當然，由於深港兩地的政治體制、行政區劃和社區管理機制都不同，某些問題不能簡單的類比；同時因受資訊和認識的局限，有些意見不一定準確，又或者已經滯後於市委市政府的新規劃和新作為，所提意見建議謹供有關部門作為一種思路參考。

　　一、關於借鑒香港新市鎮建設經驗

　　1. 建議在街道大社區層面借鑒香港經驗

　　香港分工8個區，平均每區管轄人口30多萬，區下面又分選區，每個選區人口約1.7萬；深圳有55個街道辦事處，平均每個辦事處管轄人口20多萬，街道辦下面又設社區，每個社區人口約1—2萬。如果把香港的區和深圳的街道稱為“大社區”，把香港的選區和深圳的社區稱為“小社區”，則兩地的大小社區規模相約。就社區對應規模和基本功能而論，建議深圳在“大社區”即街道的層面上研究借鑒香港的新市鎮建設經驗，較有可比性和可操作性。

　　2．以“自给自足、均衡發展”作為街道大社區建設目標的補充，調整街道辦及社區工作站的規模數量

　　香港新市鎮的建設原則是“自给自足、均衡發展”。自给自足——主要指在一個區範圍內，可以基本滿足居民就業、消費、社區服務的各種需求，大部分不必跨區尋求；均衡發展——指的是在一個區內應營造多樣性的房屋组合、社會階層组合、人口结構組合、環境生態组合等，使之均衡發展而不偏廢，以滿足不同層次的需要和選擇，能夠吸引不同階層群體在區內聚居、和諧共處。

　　建議深圳在街道大社區層面的建設借鑒這一理念，以利政府根據各街道的不同情況合理投放資源，推動各街道的均衡發展。為此，需要適當調整現有街道辦的規模和數量，建議把街道辦的平均管轄常住人口定在30-40萬左右。按此規模，特區外一些過大的街道需要拆分，而特區內一些偏小的街道則應合併，調整後街道辦總數會比原來減少。同時，建議社區工作站也不要分得太細，每個街道辦分若干片區，每個片區設一個工作站(關聯多個居委會)即可，全市社區工作站總量也可減少。這樣，一來可在社區管理任務和人力資源關係上作出比較合理的配置，提高效率，節約成本；二來可整合資源，讓每個街道都擁有一定規模的土地、環境、人口資源，更有利於做到在大社區內基本滿足居民的工作生活需求。當然，人口並非單一機械的調整指標，同時還應參考土地面積、經濟總量、歷史、地理環境等因素。

　　還有一個更大膽的改革設想，就是把街道辦和工作站台二為一，创新組建社區辦。其規模比現有的街道辦小，比社區工作站大；數量比街道辦多，比社區工作站少。社區辦直接由各區黨委和政府管轄，實施社區黨的領導和行政管理，使深圳的城市管理層次從四级(市—區—街道辦—社區工作站)減少為三級(市—區—社區辦)。

　　二、關於居住和就業

　　1．政府主導解決低收入居民的住房間題

　　居住問題是影響社會和諧及穩定的最主要因素之一。面對目前商品住房日益攀升的價格，低收入階層無論購、租住宅都是一個極其沉重的負擔。在此情況下，應由政府主導解決這一問題。香港的做法是由政府興建廉價的“公屋”、“居屋”租售予低收入家庭。據悉市政府已有類似香港做法的規劃及相關政策，但目前能夠為人們看得見、摸得著的東西仍然不多。建議政府制定若干量化的指標，比如每年建成多少套房屋?哪些人可以受惠?近、中、遠期計劃能夠為合資格人口解決住房的百分比是多少?等等，讓人們有個確切的盼頭；同時，須配套制訂和嚴格執行分配政策標準。包括符合資格者的界定標準、資格審核、公示監督以及購租房者經濟收入提升超標後的退出機制、相關房屋進入市場的規限等，並完善監督機制，杜绝弄虛作假和舞弊腐敗行為。

　　2. 扭轉大量居民跨區就業現象，降低城市運作成本及居民工作生活壓力

　　當深圳居民每天在路上遭遇堵車時，許多人可能都會埋怨車多路窄，但其實較主要的一個原因是，深圳跨區就業的通勤人口太多了。所謂“通勤”，指的是居民的居住和就業分別在城市的不同區域，每天需固定往返於兩地之間，一般而言這是經濟發達城市不可避免的現象，但太過了就會帶來社會問題。深圳由於歷史和產業佈局、住宅區規劃等原因，跨區通勤現象是比較嚴重的，每天上下班時間都有數以百萬計的人口從特區內外、東部西部像大遷徙一樣雙向移動，其弊端一是增加了城市交通、管理、能源的壓力和成本；二是影響了城市和居民生活的秩序；三是增加了居民的工作和生活壓力。

　　香港沙田也遇到這個問題，早期規劃主要依托工業企業為居民提供就業機會，但随著大量製造企業向內地遷移，區內就業機會越來越不能滿足居民的需要，遂導致因跨區就業而須每天固定進出沙田的通勤人口佔了沙田勞動人口的60％強。所幸當局近年已重視解決這一問題，在區內致力發展零售業和服務業等，局面正在逐步扭轉。

　　建議深圳今後在老區改造和新區建設規劃時，合理安排工業、商業、住宅、公共活動場所、教育、衛生等的佈局，把減少跨區就業人口作為一個必要考量指標列入，逐步扭轉大量人口跨區通勤的現象，降低城市運作成本和居民工作生活的負擔，改善城市秩序。

　　3. 注重調節街道大社區居民階層結構的平衡

　　香港沙田作為一個新市鎮，能夠把香港其他區的居民吸引過來，發展成為香港18區之中人口最多、犯罪率較低、居民收入水平和受教育水平均高於全港水平的大社區，其成功的一個原因，就是注重調節社區居民階層结構的平衡。主要是通過規劃調控，提供多層次多樣化的居住、醫療、文化、教育、社區服務等條件。營造適應不同階層人士居住需要的良好環境。這樣，一是有利於拉動不同層次不同需求的消費，繁榮區內經濟；二是有利於各種群體文化的交融，促進社區和諧；三是有利於公共事務決策吸納較全面的民意。

　　可見，人口結構平衡也是構建和諧社會的一個重要因素。建議深圳借鑒沙田經驗解決現存的一些問題：一是在各街道大社區建設中營造多樣化的居住、就業及醫療、教育、社區服務等條件，以吸引不同階層人口群體進入，逐步減少區間人口素質差異；二是以後政府新建或改造的住宅區，不宜再單一面向公職人員。應規劃安排一定比例面向社會各階層；三是對“城中村”繼續深化改造，使之逐漸打破相對封閉格局，與整個城市的現代化、國際化進程相協調。

　　三、關於教育

　　1．義務教育應當在街道大社區内滿足學位需求

　　沙田是香港重視教育工作的一個縮影，從建區之初只以“村校”為主，發展到今天各種教育設施完善，中小學學位充足甚至過剩，所有青少年都可以在本區獲得就讀學位。

　　深圳就全市整體而言已能夠保障為適龄青少年提供足夠的中小學義務教育學位，但在街道層面的配置並不均衡，導致跨街道就讀的學生不在少數，對學生及其家庭在交通、安全、生活、工作、經濟等方面造成一定的負擔。建議深圳借鑒沙田經驗，注重根據各街道的人口情況佈局建設中小學，同時注重提升學校質量以及優質學位的配置，儘量減少因擇校而跨區域就讀的人數。

　　2．提倡慈善機構和非牟利團體辦學

　　沙田教育的一個突出特點是中小學校绝大多數由慈善機構和非牟利團體如東華三院、保良局等興辦，政府予以資助，並規範其課程、收費標準、入學要求等，故稱為“資助中學”、“資助小學”。全沙田52間中學，“資助”佔75％；53間小學，“資助”佔90.5％。比例如此之大，一定有其成功與合理之處。

　　深圳作為國內經濟水平相對較高的城市，並且正在大力推動社會慈善事業，建議對沙田的辦學現象加以研究借鑒，制定政策。鼓勵慈善機構和非牟利團體辦學，並規範管理辦法，廣闢教育資源，減輕政府負擔，造福百姓。

　　四、關於醫療衛生

　　1. 公平分配資源，建立健全醫療服務網絡

　　香港醫院管理局把全港醫療服務分作若干聯網，各聯網由總監調度指揮，目的在於加強和公營醫療機構的合作與聯繫，妥善分配醫療資源，方便居民求醫。比如沙田區所屬的新界東醫療聯網，以韋爾斯親王醫院為核心，各種專業醫療機構大小配套、多元化組合，並且通過聯網與私家醫院、診所攜手合作。急診、專科和普通科門診的接診與轉介得到非常適當的分配，求醫交通半徑合理快捷，一般情況下無須跨區求診，使居民的醫療保健得到很好的保障。

　　看病難問題至今仍是深圳居民最關注的一個熱點難點，其中各區醫療機構建設和資源分配的不均衡、不配套，是一個突出的問題。應當學習香港經驗，通過政府的規劃和加大投入，科學建立市、區、街道三級醫療服務網絡。據悉，市政府已計劃在各區都興建市級综合性大醫院，這是個好消息。針對深圳東西走向的帶狀地理以及歷史形成的區間差異，建議首先在寶安、龍崗兩區興建，一來儘快滿足該兩區居民的需求；二來可把特區內擁擠的醫療服務向東西兩翼拉開，減輕壓力。同時建議抓緊研究以市級醫院為核心的各區醫療聯網配套建設。

　　2．大力發展私營醫療機構

　　香港醫療服務的一大特色是私營醫療服務發達。如在沙田，私人診所遍布各大商場和住宅區，此外還有兩間技術精良、設施齊備的私營醫院。根據抽樣間卷調查，沙田居民最常享用的醫療服務排第一位的是私營普通門診，充分顯示出私營醫療機構在社區醫療服務中的作用和重要性。發展私營醫療服務的利處有四：(1)為居民提供更多的選擇，對於有經濟負擔能力的人士，能夠提供優質、快捷、周到的服務。(2)客觀上使廉價的公營醫療資源更多的分配予經濟弱勢群體。(3)分流公營醫療服務壓力，並形成良性市場競爭，共同促進社會醫療事業的發展。(4)與公營醫療合作互補。如共享病歷和設施，相互轉介病人，形成分段治療和康復的分配鏈條；遇突發流行病時，還可應政府要求支援公營醫院。

　　發展私營醫療機構是世界上許多發達國家和地區、城市完善醫療服務的一個重要舉措和慣例。建議深圳在解決醫療服務問題上對此作深入借鑒研究，在體制、機制和觀念上大膽突破和創新，出台鼓勵開辦私營醫療機構的政策和規定，使之成為建設國際性城市目標的一個應有组成部分。

　　3．增加醫療服務層次

　　香港無論公營還是私營醫療機構，都是適應不同人士需要的不同層次服務。建議深圳借鑒其做法：一是增設面向低收入打工階層的平價醫療服務機構，特別是在打工者密集的工業區要重點安排。二是興辦適應國際性城市需要的高端醫療機構。世界各國和地區來深的各界高層人士、投資者、高級管理人員，以及本市中等以上收入階層人口日漸增多，需要有一批高端醫療機構以滿足他們的需要。三是創辦更多的專科治療、康復機構。

　　4．建立醫科高校及其教學醫院

　　承擔香港新界東醫療聯網核心醫院的沙田韋爾斯親王醫院，是香港中文大學醫學院的教學醫院，醫學院與醫院聯手培育人才、開展科研、服務社群，共同為發展香港醫療事業做出了卓越的貢獻。

　　建議深圳借鑒香港，組建醫科大學或在深圳大學內增設醫學院，並興建與之挂鉤的大型醫院。此舉既可提高深圳醫療科研水平，也可每年為本市培養輸送一批醫務人員，滿足社區醫療網络擴展的需要。它將是發展、完善深圳醫療衛生事業的一個必備條件和必經之路。

　　五、關於文化體育

　　1．政府提供更多的免費或低收費的文體設施和活動

　　目前深圳的文體設施和活動可謂相當豐富多彩，但大多數都是有償和收費的，而且不少屬高消費之列。對大多數低收入打王者來說，不菲的門票或場租往往會令他們望而卻步，或者不能經常性地光顧。解決這個問題的辦法之一是政府提供設施率先给市民優惠。

　　香港政府投資興建的文體設施大多都有定期向市民提供免費的文體表演、定時免費開放的制度。如沙田大會堂每月都會在公眾假日安排兩場包括音樂、舞蹈、戲劇、綜合表演等的免費表演；位於沙田的香港文化博物館，逢周三會免費開放讓市民參觀等。

　　深圳也有類似的做法，建議在已有基礎上進一步擴展：一是形成制度，規定所有政府投資的收費的文體設施都要有一個向市民免費開放的時段；二是牽頭組織，市、區、街道的宣傳、文化、體育主管部門要投入資源。定時定點為市民提供免費文體活動；三是重點扶弱，要在打工者密集的工業區和經濟較不發達的社區儘快增建一批公益性文體設施。

　　2．積極扶持社區非牟利文化體育活動

　　非牟利團體開展的社區文體活動可以幫助解決低收入階層的部分文體需求。香港政府在扶持非牟利文體活動方面有一套很好的措施：一是非牟利團體使用政府設施可減免收費。如在沙田，凡在該區注冊的非牟利團體租用區內文娛中心設施時，可減租用費50％—70％。二是向非牟利文體活動提供免費場地和服務。非牟利文化藝術團體舉辦表演、影視和文學等文化藝術活動，經審查符合有關資格，康樂及文化事務署可為其免費提供場地和售票服務，並協助宣傳。

　　建議深圳借鑒香港經驗，發展社區非牟利文體事業：一是出台政策，鼓勵和支持民間建立非牟利文化體育機構團體，如文藝演出隊伍、群眾體育協會、文娛會所等等對其要有明確的注册、管理、運作規定，使之獲得生存空間；各區相關部門、街道、社區要積極與之建立互動關係，共同營造活躍的民間文體活動氛圍。二是政府投資的設施如劇院、會堂、體育場館等，要對非牟利團體舉辦面向市民的活動實施減免場租制度。三是對於非注册團體，但由企業工會或社區居民集體有组織行為舉辦的非牟利文體活動，經申請批准，應给予減免收費享用政府設施的待遇。

　　六、關於社區服務

　　1．政府主導，由非政府機構唱主角

　　社區服務主要包括長者服務、青少年服務、殘疾人和弱勢群體服務、家庭服務，以及公共衛生、勞動保障等方面的服務，直接關係到千家萬戶居民的利益。是構建和諧社會的最基礎最前線的一項重要工作。

　　香港沙田已經形成了一個十分完善的社區服務網。其成功之處在於：政府主導並資助和監管，由非政府機構如慈善團體、志願團體等承擔主要工作。今日沙田，所有社區服務都可在區內滿足居民的需要，其中2／3以上的服務是由非政府機構提供的。

　　建議深圳借鑒沙田經驗，推進社區服務事業：一是政府負責規劃、推動社區服務並提供公共資源，如必要的土地或場所等。除少量必須由政府直接負責的項目如計劃生育、勞動保障、特殊群體服務等外，其他項目儘量交由合資格的企事業單位、慈善團體等承辦。如此，不但能降低政府行政成本，還能通過市場競爭機制保證服務的質量。二是政府要強化監管，要制訂統一的項目建設要求和服務質量標準，並且定期評估和監督。三是政府要對服務機構提供資助和稅務減免。社區服務多屬微利甚至義務的項目，為了维持其生存和活力，政府應根據不同項目的實際，给予資助和稅務減免。

　　2．建立專業社會工作者和志願服務者隊伍

　　香港社區服務的另一成功原因是擁有一支經過嚴格培訓的社會工作者(社工)隊伍，以及龐大的義務工作者(義工)群體。社工在香港是一種職業，大學裡也設有社工專業。社工面對的問題往往是較複雜的社會問題。如家庭婚姻問題、青少年問題、精神病患者家屬問題等等，需要有較強的專業知識。從事社工職業的人員除必須接受專業培訓外，還要到政府部門注册登記，遵守專門的行為規範，並接受監督。

　　建議深圳借鑒香港的經驗和一系列成熟措施：一是致力發展專業社會工作者隊伍，提升社區工作水平。要制定政策，開辦社工培訓機構和在高校增設社工專業，有專業資格者優先在社區就業和聘用；要制定規劃，要求各社區工作站在一定的時間內過渡到由專業社工擔任骨幹。二是要廣泛發動各階層有愛心人士，在各社區普遍组建志願服務者隊伍，促進社區服務工作，構建和諧友愛的社區人際關係。

　　七、開於治安管理

　　1．建立更有效的警民聯繫機制

　　香港是全球最安全的城市之一，而沙田則是香港罪案發生率較低的區之一。其中，警方與民眾聯手维護治安、撲滅罪行功不可沒。香港各警區均設立警民關係主任、社區聯络員，定期深入街道、學校，與居民和青少年舉行聯誼活動，宣傳警隊政策和工作，開展防止罪行教育；與區議會及撲滅罪行委員會舉辦研討會，分析區內治安形勢，聽取意見，交流信息等，警民聯手共建了一個维護治安的有效網络。

　　深圳目前也設立了警民聯繫制度以及社區警務室等，但與市民的溝通主要是通過街道辦、居委會、企事業單位、物業管理處等的縱向間接聯繫，與市民的橫向直接聯繫不多。建議根據深圳非戶籍人口佔主體、人口流動性大的特點，研究採取有效措施，加大與民眾直接接觸聯繫的密度。

　　2. 借鑒“少年警訊”，在中小學生和外來青工中創建治安滅罪輔助組織

　　香港警方創辦的“少年警訊”已有32年歷史，是全世界最大的與警方聯繫合作的青少年组織。常年堅持不懈，在配合治安滅罪、防止青少年犯罪等方面發揮了很好的作用。

　　建議深圳借鑒香港經驗，除了可以在中小學中組建“少年警訊”類似團體外。

　　還可大膽創新，根據深圳的人口特點，在外來青年打工者當中創建治安滅罪輔助组織。幾百萬外來青了佔了深圳常住人口的最大比重，在為深圳建設作貢獻的同時，又呈現流動性大、文化素質參差不齊、城市歸屬感低等管理上的難點。如能由公安部門、企業、社區共同研究創立相關輔助組織，不但能夠加強對外來青工的守法遵紀教育，還能調動他們的積極性，配合公安部門和社區開展维護治安、防止犯罪以及保護他們自身免受罪犯侵害的活動。

　　3. 加大社區治安滅罪宣傳工作力度

　　香港警方十分重視宣傳工作，如與香港電台聯合製作“警訊”節目，每周在各大電視台播放，出版《警聲》雙周刊以及聯同政府新聞處製作宣傳資料向市民派發，每年舉行幾百埸記者招待會等，通過這些途徑，向市民通報警方工作和治安滅罪情況，披露最新的犯案手法和趨勢，提高市民的防範意識，呼籲市民提供舉報罪案資料。警方每年還推出一個滅罪主題海報，加強市民對罪行的警覺性，如2006—2007年就以小心骗徒和慎防盜竊作為海報的宣傳主題。

　　建議深圳借鑒香港經驗，利用政府豐富的傳媒資源，加大治安滅罪宣傳力度。除了保留傳統方式如社區宣傳欄、向住戶派發傳單、卡片等以外，應進一步發揮現代電子媒介的作用，如電視節目、網絡論壇、手機短信等。政府應制定政策，責成相關媒體義務配合公安機關工作，協助加強有關宣傳。

　　4．提高路面見警率

　　香港警方十分重視徒步巡邏，無論鬧市還是偏僻郊野，社區居民總能不時看到巡邏的警員，大大增加了居民的安全感，也有效地维護了公共場所的治安。有關人士在介紹經驗時指出：當警察機關接到報案時，無論出警反應多快，罪案都已經發生了，當事人的生命財產有可能已受到危害；而保持較高的路面見警率，則能發揮警察的威懾力，把許多本來有可能發生的罪案遏制在萌動狀態，是维護公共場所治安的鏈條前端和最有效手段之一。

　　建議深圳公安部門在繼續推進科技強警、加快電子防控建設的同時，加大徒步巡邏警力的配置，特別是在商業旺區、交通站場、夜間娛樂埸所等人流稠密區以及罪案多發地帶，要讓市民經常看到维持治安的警察。一來巡邏警員可以對企圖犯罪分子形成阻嚇，使其不敢輕舉妄動；二來有警察為市民壯膽，可大大提高市民見義勇為、挺身而出與犯罪分子作鬥爭的信心和勇氣。

　　(作者鍾志謙，為深圳市政協港澳台僑委員會主任)