第一節　計劃經濟體制下的農村社會保障

　　計劃經濟體制下的農村社會保障，是由其所處的農村社會經濟系統决定的，爲此我們先簡述一下改革前農村社會經濟的特徵。

　　一、計劃經濟體制下農村社會經濟持征

　　（1）人民公社的生産管理體制。土地改革完成不久，全國開始實行農業合作化，到1958年，確立人民公社體制時，浛洸鎮當時屬紅旗公社。1959年紅旗公社一分爲四，其中之一成爲浛洸公社。人民公社體制是一種“一大二公”、“政社合一”、“三級所有隊爲基礎”的生産管理體制。這種體制的特點是：第一，以生産隊爲基本核算的集體經濟是農村中占主導地位和統治地位的經濟形式。盡管當時有少量的農民自留地，但這種自留地在農村生産中只起補充作用，且受到生産隊集體經濟的制約。以曾屋生産隊例，當時人均耕地爲3.8 畝（1974年），分給社員的自留地人均只有 0.45畝。自留地只占全産部耕地的11.84%,可謂微不足道。而生産隊公有制土地却占88.16 %，居絶對優勢。第二，自50年代初實行農副産品統購統銷政策以來，以生産隊爲主要形式的農村集體經濟成了變相的國有經濟或準國有經濟。爲了完成農副産品的統購任務，國家在禁止農副産品進入市場流通的同時，通過行政指令，直接向生産隊或生産大隊下達農作物播種面積、品種結構、交售數量等一系列指令性指標，從而在很大程度上剥奪了生産隊的生産自主權；第三，爲了保证行政性的農副産品統購政策的實施，爲了保证城市工業化的順利推進，國家實施了以城鄉分離爲特徵的户籍制度，使農民没有外出做工、經商的自由，因而農民是依賴於世代賴以謀生的土地，依賴於他所屬的某一生産隊或生産大隊的集體。

　　（2）自然經濟、半自然經濟占統治地位。第一、産業結構單一，偏重於種植業，種植業又以種糧爲主。1978年浛洸鎮社會總産值中81.0%是農業産值，農業産值中糧食又占78.1%。第二，生産要素非流動性。農村經濟與農業生産的一個重要特徵是，作爲重要生産要素的土地具有固定的位置，不能流動，因而農村中最富流動性要素的應是勞動力。但在人民公社體制下，農民不能自由地遷徙，不能自由選擇職業.農村産業結構單一化,勞動力生産率低下,以及勞動力的非流動性,注定了農業商品經濟不可能發展。

　　(3)農民收入水平和生活水平低下。1978年，浛洸鎮人均純收入是108.6元。集休積累方面也少得可憐，1978年，白米莊黄泥塘生産隊(第五生産隊)集體提留只有人均7.9 元)。

　　(4)在傳統上,我國農村家庭、親友和鄰里關係比較密切和諧,具有互濟的傳統。家庭，不僅承擔着生育、教育等功能，而且承擔着生産、撫幼養老等的功能。新中國建國以來，盡管核心家庭的比重有所上昇，但較緩慢。但最主要的是，由於農民没有遷徙的自由，即使兒子結婚分家（女兒情形不同）組成小家庭，也與父母家庭的地域非常接近，在經濟、感情等方面聯繫緊密，仍然繼續保持着傳統的撫養與贍養關係。傳統的農村社會保障就是在上述的社會經濟背景中發展形成的。

　　二、計劃經濟體制下農村社會保障的内容

　　（1）自然就業制度。勞動就業是最重要的社會保障。在農村凡屬某生産隊的農民子女，只要長到一定年齡（一般15周歲）、具有一定的勞動能力，就可以直接成爲該集體的勞動成員，參加該集體的農業生産勞動，實現就業；參加對生産的分配，從而獲得了一定量的生活資料，滿足生活需要。由此可見，自然就業制度不僅具有勞動就業的職能，而且也具有社會保障的職能。  

　　（2）合作醫療制度。浛洸鎮於1960年開始實行合作醫療制度。當時以生産大隊爲基礎單位，每人每年交 3.6元組成合作醫療基金。人們看病時只交少量的掛號費、治療費、藥費基本全免，而由基金支付， 不足部分由大隊集體經濟支付。這種合作醫療制度只保小病不保大病，要住院就醫或患嚴重慢性病，一般由個人支付全部醫藥費，只有少數特困户纔可申請由合作醫療基金支付部份醫藥費（一般爲50%）。由於集體經濟的實力不强，對醫療基金的使用又没有嚴格的監控方法，加之農民的思想水平没有達到能自覺節約集體基金的程度，這種合作醫療終因難以爲繼而於1976年名存實亡。

　　（3）社會救助。 我國農村社會救助的主要内容是救灾、“五保户”供養及對特困户的救助。

　　浛洸鎮主要的自然灾害是洪澇灾害。每次洪水出現，大量的農作物和房屋受浸，農業收成及人民生命財産損失嚴重。1949年至1978年，浛洸鎮共發生了六次較大的灾害，國家無償下撥的救灾款物共折款1070萬元，平均每人428元。另外社會捐助145萬元，人均58元。兩項以平均每人每次計，則是81元。這也包括了用於修復水利等設施的物資及款項。在當時的生活水平及物價指數條件下，已經很好地解决了灾民的基本生活。

　　五保户供養。五保户是我國對農村供養的人的統稱。一般地説，對無依無靠、無生活來源、没有勞動能力的農村老人、殘疾人、孤兒等，都是五保户對象。政府規定，由公社、大隊承擔社會義務，對五保户實行保吃、保穿、保住、保醫、保葬。但浛洸鎮一般以生産隊爲單位承擔義務。生活來源方面，生産隊分給每個五保户對象一份半勞力糧，解决其口糧問題，醫藥費由生産隊開支，穿着和零用錢由生産隊代爲向政府申請救濟款解决，有的直接由生産隊給予補助。生活照顧則由生産隊指定專人負責。五保户供養較有保证，標準雖然低，但與當時的其他社員生活水平掛平。

　　特困户的救濟。特困户一般是指人口多、勞力少的家庭，或者因其他因素，如某一家庭成員大病而又支付了一大筆醫療費用而造成家庭生活困難者。國家對特困户采取了臨時救濟制度。但標準只有十幾元、幾十元不等。申請救濟的程序是：先個人申請，生産隊、大隊證明，公社批準，方由民政部門按批準的數額發給現金。這種救濟模式不規範，難免有優親厚友的情况出現。真正的特困户未必能享受到這種救濟。

　　（4）優撫保障。1978年前農村優撫主要是優待軍人家屬，照顧復員退伍軍人。浛洸鎮對現役軍人家庭，多是由生産隊分給入伍者一份口糧，並以一個中等勞力的水平記工分。對復員及退伍軍人無論在政治上、勞動計分、工種計分，工種分派等，都給予適當的照顧。

　　三、計劃經濟體制下農村社會保障的特點

　　1978年前農村社會保障有如下特點：

　　（1）、社區性。無論是自然就業制度、合作醫療制、五保供養、優撫保障等，都是以生産隊或大隊爲基本單位，在一定的地域内完成。特困户救濟、救灾則以公社爲主要單位，但也屬社區範圍内具體實施的制度。因此計劃經濟的農村社會保障制度具有很强的社區性。

　　（2）、集體性。計劃經濟的農村社會保障是以生産隊或大隊集體經濟爲依託的，上述社區性也源於保障的集體性。另外，社區性又導致了其封閉性，它既不充分許任何外部人員擅加入享受保障，又象家長一樣保護着這個集體的每一成員，只要是該集體的成員，不僅可以自然就業，且可平均分得一份口糧，因此這種集體性又帶濃烈的平均主義色彩。

　　（3）、低層次性。這是由於長期以來農村經濟發展停滯、人民生活水平低下造成的。

　　第二節　市場經濟條件下的社會保障

　　自實行家庭聯産承包責任制後，特别是實施市場經濟之後，農村社會經濟發生了一系列重大化，傳統農村社會保障制度的基礎不復存在。農村實行家庭聯産承包責任制後，生産和分配都在家庭中進行，集體經濟非常薄弱，有的甚至變成“空殻社”。這樣，那種以集體經濟爲依託的農村社會保障體系失去了存在的基礎。伴隨着農村市場經濟的逐漸形成，爲適應農村社會經濟的變化發展，農村社會保障體系作出了調整，從而獲得了新的發展。

　　一、社會保險的發展

　　（1）互濟基金會的出現

　　由於實行家庭聯産承包責任制，農村中的生産單位是一個個的家庭，這種分散經營的生産模式，使農民的收益與勞動狀况、經營好壞直接掛鈎，調動了農民的積極性，農村經濟不斷增長。表2—4、表2—5分别列出了近幾年浛洸鎮的社會總産值及農民人均收入增長率都在10%左右。現在，對絶大多數農民來説，已經解决了温飽這個大問題，他們的目標已經轉向如何實現小康生活了。實行家庭聯産承包責任制，使得每一個家庭都有一塊土地，農民在自己承包的土地上，解决了自身的出路問題，因而保障了基本生活。有人説土地 是農民的切實保障，指的就是農民獲得了與土地的結合，從而得到了勞動和生活的保障。

　　在農村經濟不斷發展、農民靠土地獲得基本生活保障的同時，由於家庭式的分散經營，經受風險的能力大大减弱，使農民面臨着各種不能由單個家庭扺禦的風險。另外，各個家庭情况千差萬别，勞力多、善經營的家庭，收入不斷增長，生活水平提高很快；人口多、勞力少、不善經營的家庭，則變成了相對貧困户。他們子女讀書交不起學費，患病無錢醫治，甚至不能購置基本的生産資料維持簡單再生産。這些情况，以前是靠國家給予救濟，集體給予幫助的，現在由於集體經濟實力不强，甚至根本没有集體經濟（空殻社），使農民失去了起碼的依靠。爲瞭解决這些問題，互濟基金會應運而生。

　　浛洸鎮是於1986年開始建立互濟基金會的，當年有12個管理區辦起了互濟基金會，第二年發展到全鎮所的管理區。他們的做法是以管理區爲單位，動員所有的農民入會，交費的多少都實行自願的原則，一般是每户交十元至幾十元不等，加上鎮政府資助的開辦資金，組成互濟基金會。據我訪問的幾個管理區提供的數字，到1994年，每個基金會的資金在3000元—6000元之間，農户入會率達98%。基金的使用對象是入會的農民，且是實行有借有還有償使用的原則。這種自我交費、聯合互濟的行爲，具有了社會保險的性質。

　　互濟基金會的功能具體有：

　　（1）用於救灾。當灾害發生時，基金會把錢借給受灾最嚴重、生活最困難的人。與國家救濟相比，互濟基金會有明顯的優勢：一是速度快。一般國家救灾款，從事發到層層上報，層層審批，要過一段時日才能發放到户。而基金會快則一、二小時，慢則不過當天。二是對象準。基金會建在農村基層，會員之間，知已知彼，保证資金投向準確。

　　（2）用於扶貧。主要是支持困難户購買基本生産資料，如農藥、化肥、種子等。三村管理區基金會有4280元，1994年支持16個特困户和一般困難户購買種子、化肥、農藥，使他們能維持生産。受基金會規模限制，扶持貧困户進行開發性的生産還未出現，不過由於使貧困户維持了簡單再生産，爲將來生活打基礎，防止了貧困的惡性循環，故其作用也不可低估。

　　（3）用於救急解難。救急解難，及時幫助群衆解决燃眉之急，是基金會的最重要功能。白米莊管理區傅社旺一家，由於母親生病醫治，用去了一大筆錢，造成生活困難，到其母親病故時，連殯葬費都没有，基金會借給他300元，解了其燃眉之急。此次調查，我去訪問了他，他説基金會真是救急會。另有新荷管理區退伍軍人張廷歡，由於分家，財産分割後連厨房都没有，又身無分文，基金會主管知道後，主動帶去150元，借給其建厨房，解决了他的困難。由此可見，基金會確實起了救急解難的作用。我國農村經濟落後，底子薄，農民會不時遇到上述諸如此類的困難，互濟基金會這種救急解難功能，正好適合這種情况，宜大力推廣。

　　（二）、向保險公司投保的自保行爲出現

　　向保險公司投保表面看來屬商業保險行爲，但由於國家辦的人民保險公司，在制定有關農村的保險條款時，把社會效益放在重要的地位，相對一般保險而言，農村的救灾保險及養老保險費低保額大，在功能上也接近相應的社會保險項目，加之政府有時會給予資助，因而救灾及養老保險具有社會保險的性質。

　　1、救灾保險

　　1986年，由政府出面組織，浛洸鎮有5910個農户參加了家庭財産保險，繳交保險費23640元。當年 底，共有八户由於火灾等原因造成重大損失，共獲保險公司賠償金24000元，保險費與賠償金在全鎮水平上相扺，减輕政府的救濟負擔。由於農民對保險有認識，自1986年後，大家都積極參加家財保險。現在投保項目擴大到禽畜、農作物。由於農民預先投保，每回灾害發生後，保險公司立即理賠，標準一般比國家救濟水平高很多，使灾區很快能恢復生産。這不僅减輕了政府的救灾負擔，且有效地穩定了受損灾民的情緒，確保了灾後的社會穩定。下面將浛洸鎮近幾年農户投保内容及理賠額列表，以見一斑。

　　1994年，發生了“6.18”特大洪澇灾害，全鎮80%的村莊和農田受淹，財産損失嚴重，保險公司賠償額大幅上昇，浛洸受益共709000元，占灾後救灾款總額的50.3%。由此可知保險在救灾中扮演的重要角色。在没有建立農村社會救灾保險體制的情况下，商業保險不是補充形式，而是主要形式了。

　　2、養老保險

　　商業養老保險出現於80年代中，浛洸鎮於1989年有了個人投保，當時只有幾個投保人，到1994年，已發展到數百人了。下面將各項養老保險的情况列表（見表3-2）。

　　由表中數字計算，有346個農民參加了養老保險，這説明部分農民已有了自我保障的意識。雖然投保人數相對浛洸鎮有近四萬農民來説是相當少，但由於這是新事物，是在大多數農民不知養老保險爲何物的情况下出現的，所以這也代表了今後養老保險模式的發展方向，它爲發展個人交費的社會養老保障提供了啓示。依參加座談會的農民代表的看法，如果加强宣傳，讓大家瞭解多點社會保險的好處，那麽參加的人會更多。

　　二、社會福利的發展

　　由於社會福利資金來源的單向性，即較强調集體和政府的責任，享受的成員都承擔較少的義務，所以實施社會福利項目時，如果政府的財政撥款、特别是集體有足够的資金來源，福利水平就高，相反，則没法實施福利項目。農村主要以家庭爲生産和分配單位，集體經濟實力不强，社會福利項目是非常少的，但近幾年來浛洸鎮的社會福利投資占財政支出的比例不斷上昇，因而福利事業有一定的發展。主要表現在以下幾個方面。

　　（一）標準化的敬老院

　　敬老院是爲瞭解决農村五保户的集中供養問題而設的，是農村中重要的社會福利設施，浛洸鎮於1993年和1994年的兩年間，共投資60萬元，改建了敬老院，使原來的平房變成了現有兩座兩層的樓房，總面積達1400平方米，可收養150個老人。樓内設施相當完備，老人生活在其中非常便利。今年初又投資近十萬元美化環境，使老人得以安居養老。

　　（二）農村模範醫院的建立

　　爲了使全鎮人民的醫療保障落到實處，1994年，浛洸鎮經多方集資，籌得245萬元，建起鎮醫院住院大樓，面積5000平方米，使得醫院床位數由原來的幾十張增加到二百四十張，原來因床位缺、留醫難的問題得以解决。與此同時，醫院還招聘了一批有醫學學歷又有實踐經驗的醫生和護士充實醫護隊伍，使醫院醫護人員達90多人。現不僅可解决本鎮人口的醫療問題，還可以惠及附近幾個鎮。據瞭解，如此規模的鎮級醫院，在粤北是爲數不多的。

　　（三）文化教育事業的發展

　　現代社會保障理論把文化教育事業納入廣義社會福利範圍。因爲社會保障的直接目的之一是維持勞動力的再生産，從而使物質生産得以持續。提高勞動者素質是勞動力再生産的重要方面，文化教育事業的發展，直接影響到勞動力的總體素質，因而當今各國非常重視文化教育事業的發展，注重教育福利的提高。現在，文化教育事業的發展水平，已經成爲一個國家社會福利總體水平的重要標誌。

　　1990年，鎮投資30多萬元，建立了衛星電視接收站和有綫電視網，使原來只能看兩個頻道的電視節目，增加到現在的6個頻道，豐富了人們的文化生活。另外，該鎮還建立了文化站、電影站各一個，電影院有898個座位，每逢趕集日子和每天晚上都放映。可以説，基本上滿足了浛洸鎮農民的文化需求。

　　教育方面，自1990年到1994年，全鎮共投資2253.6萬元，用於建設中小學校舍和購置教學設備。現在實現了每個管理區至少有一間小學，學校樓房化，學生人人有桌椅。今年，通過了清遠市普九達標驗收。  

　　（四）兒童福利的發展

　　農村兒童福利保障，主要是實行了計劃免疫，即對兒童實行針對流行病、多發病的預防接種工作。這項對兒童的服務，收費低微，有時只收回成本，在鎮政府有專項撥款時，收費低於成本，因而具有明顯的福利性質。近幾年，隨着浛洸經濟的發展，鎮政府的撥款逐年有所增加，因而低於成本的收費次數不斷增加，兒童的接種率現接近100%。據浛洸醫院免疫室的負責人介紹，浛洸鎮現已基本控制住了兒童計劃免疫範圍内的流行病和多發病，使兒童的健康水平明顯高於他們的父輩。

　　三、社會救助的發展

　　（一） 五保户供養基金化

　　五保户供養屬狹義的社會福利範圍，但有時亦可歸入社會救助的項目。這裏爲了方便，把敬老院歸入社會福利設施範圍，把五保户的具體供養歸入社會救助。

　　浛洸鎮實行家庭聯産承包責任制之初，由於集體經濟不復存在，五保户供養出現許多問題。五保對象没有生活來源，有些村就讓五保對象本人逐家收份子糧，有些村則讓五保户到每家喫飯（稱轉轉飯），五保户成了變相乞丐。當時爲瞭解决這些問題，各管理區開始實行五保口糧統籌，即以人爲計算單位，每人交納一定的口糧給管理區，作爲五保供養的生活口糧和費用。每年夏收及秋收，由管理區幹部出面收取，使五保户獲得生活保障。

　　但這種以管理區爲單位的統籌辦法，也有缺陷，就是由於五保户的多少各管理區都不同，這就造成了五保户多的地方負擔重，五保户少的地方則負擔少，有些地方甚至因没有五保户而不用負擔。所以從1988年起，實行五保户供養全鎮統籌。全鎮所有的農業人口，每人向鎮交納一定數量的稻穀，不交稻穀，則可按市價折款交現金。鎮政府利用統籌來的錢糧負責供養全鎮五保户，統一標準每月發給五保户以錢糧。統籌和發放標準隨全鎮人均收入的提高而逐年提高，這種基金化的供養形式，使五保户生活有了可靠保障。1994年，浛洸鎮的五保供養標準是每人600斤谷、300元錢。這個標準高於附近幾個没有實行統籌的鎮。

　　（二） 貧因户的救助

　　1、對貧困户的救助，是農村社會保障的重要内容。近幾年來，由於經濟的不斷發展，總的趨勢是貧困户在逐年减少。但由於以家庭爲生産單位的分散經營模式，使農民承受各種風險的能力减少，一遇不測，就會出現新的困難户。有些農户，由於自身的經營水平差，或家庭人口多勞力少，長期處於貧困中。對這些人，政府和社會有責任給予救助，保障他們最低生活水平。浛洸鎮的具體做法是個人申請，管理區證明，鎮政府審批，再由民政辦具體發放。發放數目從每户20元至200元不等，主要依困難情况而定。

　　浛洸鎮近幾年救濟款使用情况如表3—3，該表所列數字包括生活救濟及疾病救濟兩項，只是臨時救濟部分，定期救濟未統計在内。

　　1994年救濟人數及金額大幅上昇，是由於“6.18”特大洪水所致。從表中可看出，雖救濟標準不高，但在逐年上昇。

　　2、貧困户救助的新形式——扶貧

　　扶貧，是社會主義市場經濟條件下救助貧困的新形式。因爲市場經濟富於競争性，在這個競争過程中，必然暫時出現一些貧富不等的情况。讓一部分人先富起來，其負面就有一部份人出現貧困。在這種情况下，浛洸鎮十分注意對貧困户的扶貧工作，也就是不單給予貧困户款物，保障其基本生活，而重於幫助貧困户從根本上脱貧致富。具體説來就是幫助貧困户改善生産條件，搞好經營，從而增加收入，擺脱貧困。

　　浛洸鎮的具體做法有一定的特色。這就是從街鎮旁邊劃出一塊地，投資興建一座移民村，把確定爲全鎮最貧困的86户人遷來安家，以街鎮的集體或個體企業爲依託解决其勞動就業問題，街鎮不能解决者，就幫助聯繫搞勞務輸出。由於該鎮只有零星插花式貧困户，所以這個扶貧方法可行，徹底地解决了全鎮最貧困的86户510人的基本生活問題，該移民項目的總投資不過170萬元，而170萬元當中，有86萬元即每户1萬元由移民在日後的勞務收入中歸還，這86萬元只是以低息貸款的形式支付建房。看來鎮政府投資不多，就解决了一個大問題。這值得貧困户不多的鎮借鑒的。

　　（三） 政府救灾能力的增强

　　1、加强了灾害預報預測工作。浛洸鎮每次洪水來臨，都有預報，且準確率相當高，使大家預先做好防備工作，大大地减少了損失。據鎮政府估計，1994年的“6.18”洪水，由於預報準確，大家做了充分防備工作，使損失减少了60%。

　　2、由於國家經濟的發展，財力的增大，救灾標準也有了提高，使灾民恢復生産、重建家園的速度大大加快。以去年重灾區東嶺管理區爲例，受灾人口1500人，政府撥給灾民的款物如表3-4。

　　1982年，同是重灾區的東嶺，每人只得救濟款12元，是1994年的五分之一，可見政府的救灾能力大大提高了。

　　四、優撫保障的發展

　　優撫是一種特殊的社會保障，農村優撫保障的内容及對象範圍幾十年來没有太大的變化。只是保障標準及資金籌集方式有所改變而已。

　　1、 資金籌集的改變

　　實行聯産承包責任制前，農村優撫保障是以集體經濟爲依託的；特别是義務兵家屬中的優待，更是以生産隊集體經濟爲基本支付主體。其他如對復員退伍軍人的優待，也以集體經濟爲依託，這在本章第一節已有叙述。對烈士家屬及在鄉傷殘軍人的優待，除生産隊在口糧、工分等給予照顧外，國家還發給一定的優撫金。

　　實行聯産承包責任制後，優撫保障的資金來源開始是由管理區一級統籌的，自1989年起，實行全鎮統籌，參照五保户供養統籌的辦法，然後再由鎮向優撫對象兑現優撫金。標準按照國家有關規定，再以支定籌。1994年，優撫糧和五保户糧合共每人統籌17斤谷，這種形式從根本上保证了優撫保障的落實。

　　2、 保障待遇逐年提高

　　隨着浛洸鎮經濟的發展和人民生活水平的提高，優撫保障的待遇標準理所當然要有所提高，如3—5所示。

　　烈屬、傷殘軍人、復員軍人的待遇標準是按上級有關規定執行的，資金部分來源於市財政，没有新標準頒佈，一般不作調整，所以出現了跳躍式遞增的情况。

　　3、優撫保障的另一重要内容是退伍軍人的安置。農村義務兵退伍安置是按“從哪裏來，回那裏去”的辦法。有城鎮户口的退伍軍人或軍隊轉業幹部則由英德市有關部門安置。但對農村義務兵，浛洸鎮采用如要在農村中招工招干，則優先考慮退伍軍人的原則。1990～1994年全鎮安排了12名退伍軍人進入鎮企業，4名招聘爲鎮幹部，另外選用了11名政治素質好、文化水平高的退伍軍人充實管理區領導班子。這種做法很好地利用了退伍軍人見識廣、較具現代化意識的長處。據鎮領導介紹，這樣的退伍軍人充實管理區領導班子，確實起到了致富帶頭人的作用。