童振源

　　二○○二年一月二十四日，中國副總理錢其琛在紀念“江八點”七週年的會議上表示，兩岸在加入世界貿易組織（WTO）之後，在經濟全球化與區域經濟合作的趨勢下，都面對巨大的發展機遇與挑戰。因此，為推動兩岸經濟關係上升到一個新的水準，建議建立兩岸經濟合作機制、密切兩岸經貿關係。

　　兩岸經濟關係日趨密切

　　過去十八年（一九八七至二○○四年），兩岸經貿交流發展非常迅速，台灣與中國大陸已經是彼此非常重要的貿易與投資夥伴。在貿易方面，從一九九三年起，中國大陸已經成為台灣的第三大貿易夥伴，僅次於美國與日本。二○○三年，中國大陸首度超越美國成為台灣的第一大出口市場。該年台灣對中國大陸的出口為三百五十四億美元，佔台灣出口的百分之二十五，進口額為一百一十億美元，台灣享有貿易順差二百四十四億美元，為台灣的最大順差來源。此一情況與台商投資中國帶動出口，可以說息息相關。

　　在投資方面，從一九九二年起，中國大陸已經成為台灣在每一年對外投資最多的地區。根據台灣的統計，到二○○四年八月臺灣累計對中國大陸投資總計三百八十七億美元，相當於台灣總對外投資額的百分之四十八點九。事實上，官方的數字嚴重低估台商投資中國大陸的金額，因為很多對中國大陸投資的台商沒有向台灣政府報備或低報金額。

　　兩岸經濟整合之所以那麼快速，主要是受到市場力量與經濟利益的驅動。例如，從一九九五年到二○○○年期間，資訊科技產業的台商每轉移百分之一的生產能量到中國大陸，他們在世界市場的佔有率平均便增加百分之零點五，這是非常驚人的經濟利益。兩岸政府某種程度上都服從於這樣巨大而難以抵擋的市場力量，逐漸採取更加開放的兩岸經濟交流政策。

　　密切的經濟往來產生多方面問題

　　然而，自從一九九五年台灣前總統李登輝訪美之後，中國大陸片面切斷海峽交流基金會（海基會）與海峽兩岸關係協會（海協會）的協商。從此以後，兩岸便缺乏正式的諮詢與協商機制，以處理兩岸經濟交流與政治互動的問題。由於目前兩岸仍處於敵對狀態，而且沒有適當的協商機制，兩岸密切的經濟往來產生至少包括三個方面的問題：

　　一、台商人身安全與投資權益保障的問題。

　　二、兩岸漁事糾紛。在過去十多年的經濟交流當中，漁事糾紛是一直困擾兩岸的問題。

　　三、加入WTO後的兩岸經貿糾紛。兩岸在二○○一年底加入WTO之後，很多兩岸經貿的糾紛也開始浮上臺面。可以預期兩岸在未來的經貿衝突會愈來愈多，特別是，台灣至今仍然單方面限制中國大陸對台灣出口部分產品與投資。

　　此外，在最近十年，全球興起一股簽訂區域貿易協定的風潮。近年來，中國也非常積極推動區域自由貿易協定的進展：與東盟簽訂自由貿易協議，於二○一○年建立十加一自由貿易區；與香港、澳門簽訂“更緊密經貿關係安排”（CEPA）協定；推動“上海合作組織”成員國之間的貿易與投資便利化，並且倡議逐步建立與中亞周邊國家之間的“上海合作組織自由貿易區”；與印度研究設置自由貿易區的可能性；與日本、韓國共同研究建立“中日韓自由貿易區”的可能性。同時，中國倡議與東盟、日本、南韓共同組成規模更大的“東亞自由貿易區”。

　　面對亞太地區的經濟整合，台灣也必須思考自己的戰略。以重要貿易夥伴而言，台灣應該考慮與其前四大貿易夥伴簽署FTA，分別為美國、日本、中國大陸與香港。固然美國與日本是台灣簽訂FTA的最優先目標，但台灣也應該務實考慮與中國大陸及香港簽訂FTA的可能性，因為他們是台灣的第三大與第四大貿易夥伴。而且，中國大陸也是台灣對外投資最多的地區，兩岸的FTA將強化台商在中國大陸的競爭力與提高台灣作為亞太營運中心的契機。

　　建立兩岸經濟合作機制的目的

　　在這樣的背景下，錢其琛指出“兩岸經濟合作機制”的目的並不是為了促進“三通”（或“直航”）。在二○○二年七月於上海召開的“兩岸經濟合作機制”會議（簡稱“上海會議”）上，中國大陸學者與前國台辦資深經濟官員解釋“兩岸經濟合作機制”的兩大目的是：

　　一、解決兩岸經貿大量交流衍生的問題，尤其是解決“三通”以後的問題。

　　二、進一步促進兩岸經濟上的合作。雖然目前兩岸經濟交流已經很熱絡，但未來台灣還會有很多新興產業出現，所以兩岸經濟應該更密切合作，協力應付經濟全球化的機遇與挑戰。

　　如果從兩個經濟體的正常經濟交流與整合的角度來看，兩岸經濟合作機制應該可以包含更多功能，也是兩岸在未來必需面對與解決的問題。簡而言之，兩岸經濟合作機制的功能可以包括“三個解決與三個促進”：（一）解決兩岸經貿糾紛；（二）解決兩岸經濟犯罪；（三）解決兩岸對抗的情勢；（四）促進兩岸產業部門的合作；（五）促進兩岸法規的和諧化與標準化；（六）促進兩岸貿易政策與經濟發展政策的協調與合作。

　　關於第三項，如果兩岸依然對抗，兩岸實在很難建立常態的管道協商，更不用說要促進兩岸經濟的合作與政策的協調。中國全國政協港澳臺僑局局長樂美真在“上海會議”上便強調，兩岸必須有和平的環境，中國不要對台灣進行軍事威嚇，兩岸才有可能討論經濟合作機制。上海浦東台灣經濟研究中心研究員盛九元也認為，建立經濟合作機制的前提是：“重塑兩岸之間的政治互信，確立彼此相適應的政治基礎”。否則，“經濟合作就難以真正形成良性的、制度化的機制”。

　　此外，第六項的範圍可以相當廣泛，包括降低關稅與非關稅障礙、貿易與投資便利化協定、保護智慧產權、自由貿易區、關稅同盟、共同市場、經濟同盟（共同的財稅與投資政策、共同的貨幣政策、共同的社會福利政策）等等。特別是，面對全球化與區域整合的趨勢，兩岸應該思考透過經濟合作，創造雙贏的局面。這一切的進程，都視兩岸經濟整合程度、兩岸談判與互動進度而定。

　　兩岸經濟合作機制的可行方式

　　要建立“兩岸經濟合作機制”一定要有兩個認知：第一，這項機制一定要有兩岸官方的授權、參與、協商與配合，而且要儘量降低政治的幹預，否則無法落實這項機制。在“上海會議”上，中國大陸的學者與官員普遍認知到這一點，並強調兩岸政府都不要以政治幹預兩岸經濟交流，包括不要強調“一個中國”、甚至要放棄“國家內部事務”作為兩岸經濟交流的前提。一位北京資深涉台官員強調：“如果台灣不願意承認‘九二共識’、‘一個中國’原則，兩岸還是可以談兩岸經濟合作機制”。

　　除了少數個案的安排之外，兩岸民間對民間的協商方式不可能解決兩岸合作機制所涉及的公權力的分配與國家政策。上海東亞所所長章念馳指出，“諸如台商權益保障協議、雙向投資保障問題，及仲裁、勞務輸出、檢疫打擊走私與經濟犯罪、疫情控制、金融協議、運輸協議、智慧財產權保護、雙向課稅等問題，公司對公司是沒有辦法解決的”。

　　第二，兩岸目前仍處於敵對狀態、主權爭議狀態，兩岸協商與對話都涉及到彼此的定位，因此必須謹慎處理彼此的定位，才有可能逐步建立這項經濟合作機制。例如，在二○○三年十一月十二日，中國商務部副部長安民表示，隨著CEPA逐步落實，以及中國、東盟自由貿易區談判的進展，“大中華經濟貿易區已經躍然紙上”。與此同時，中國大陸表示希望和台灣有類似CEPA的安排，促進兩岸經濟發展。由於中國大陸沒有適當處理彼此的定位，台灣便立即回絕中國大陸提議，表示台灣不可能循港澳模式與中國簽訂CEPA，但台灣願意在WTO的架構下，與中國洽商FTA、解決兩岸經貿問題。

　　關於具體推動的方式，前國台辦經濟局長、北京清華大學台研所所長劉震濤建議：“學者先走、自由溝通、政府支援、案例積累，逐步形成兩岸共識與慣例。”特別是，他建議學者在這過程中要充分發揮作用，並且受到兩岸官方的重視。

　　樂美真則指出三個階段的做法：第一階段，各自規範，對自己的環境制定政策。第二階段，個案的共同規範。例如金門協議中關於兩岸人員遣返的問題及台港航線的安排。三通也可以視為個案的安排問題。未來協商過程中，技術性的官員必須參加，才能夠定案。第三階段，通案的共同規範。

　　此外，章念馳也建議，兩岸學者可先就“兩岸經濟合作機制”進行雙邊與多邊的討論，再讓產業界、學術界、政府界共同討論。再者，他強調，“兩岸經濟合作內容，宜先易後難，農業與服務業宜先行，生產要素先行。在‘便利化’名義下，做到資源共用、市場分享，從單一合作，到貨幣合作，政策合作，逐步推開。機制的建立可以借鑒‘慣例’、成功的案例、已有的WTO或APEC中的法則等，作為基礎”。

　　儘管上述三項建議都試圖由簡入繁、由個案到通案，但都缺乏具體的實踐機制。例如，在劉震濤的建議中，認為學者先行、自由溝通、政府支援；在樂美真建議中，認為“技術性官員”必須參加，由個案逐漸累積案例、形成共同規範；在章念馳的建議中，認為學者先行，再讓產業界與政府界加入。也就是說，在他們的建議當中缺乏一個有效的互動機，或者沒有提出具體操作的辦法。學者的參與頂多祇是開個頭、扮演諮詢的對象，沒有實務界與政府官員的參與支持是無法成大局的。

　　基於上述的考量，筆者認為達成“兩岸經濟合作機制”的有效方式有三：第一，立即恢復海基會與海協會的會談；第二，透過既有的WTO與APEC溝通管道；第三，透過作者設計的三個進程。第一、二種方式較為快速達成，第三種方式則需要很長的時間才能完成。要採取哪一種方式，完全端視兩岸政府的態度與目的。

　　第一，海基會與海協會未來就是兩岸授權協商的管道，而且曾經就兩岸經貿交流所產生的問題進行協商。如果北京能主動恢復兩會接觸，相信兩岸可以立即針對兩岸經貿交流問題與合作進行協商。遊錫堃指出，兩岸曾經在一九九三年透過兩會針對“兩岸經濟合作機制”進行協商，甚至還成立工作小組。所以，他建議，北京恢復兩會協商便是建立“兩岸經濟合作機制”最快的方式。

　　第二，目前兩岸已經都是APEC與WTO的成員，兩岸應該主動透過APEC與WTO既有的官方溝通管道，建立協商的機制。例如，在部長級會議聚會期間，臺北與北京可就兩岸直航、經濟合作、以及其他功能性議題進行務實協商。兩岸在APEC與WTO的架構下交往，爭議最小，既可以平等協商、權利義務清楚，以經濟議題協商為主，也不會引發“一個中國”的爭議。

　　第三，兩岸可以透過下列三個過程，逐步在長期建立經濟合作機制：

　　一、兩岸經濟論壇

　　“兩岸經濟論壇”具有溝通、交流、建立互信的功能，也是下階段建制化機制的基礎。論壇的參與對象可以是純為學術界與務實界（產業界）的民間，也可包括以私人身份參加的官員，視兩岸的互動而定。在初期，“兩岸經濟論壇”應以產業公會或民間專業組織主導運作、學者配合，但是兩岸官方必須給予一定的資源、授權與政策的支援，甚至直接參與。此外，論壇的形式是多元的，而且同時存在多個產業與專業論壇，討論“三個促進、三個解決”的經濟合作內容。在逐步交流的過程中，兩岸逐步建立互惠、互信與平等的常態對話機制。

　　二、兩岸經濟合作理事會

　　在發展成熟之後，“兩岸經濟論壇”可以慢慢過渡到常設的“兩岸經濟合作理事會”，進行半官方的對話與合作。同樣的，“兩岸經濟合作理事會”也是多元的，同時存在多個合作理事會。視上階段“兩岸經濟論壇”發展的成熟度與雙方的接受度，兩岸對口單位再決定是否過渡到第二階段。

　　“兩岸合作理事會”將由兩岸政府指派處長級以下的技術官僚與民間代表參加，是常設的組織，具有半官方的性質。在“兩岸合作理事會”開會時，兩岸進行平等協商與合作，並透過雙方行政部門與議會的背書，落實協議的內容。

　　三、兩岸經濟聯盟

　　在發展成熟之後，“兩岸經濟合作理事會”可以漸漸過渡到常設的“兩岸經濟聯盟”，將上述多元的合作理事會逐漸整合為單一的“兩岸經濟聯盟”。“兩岸經濟聯盟”由雙方次長級與部長級官員組成，建立實質的官方協商機制。除了次長級、部長級會議之外，“兩岸經濟聯盟”也可以成立總理級與元首級的高峰會，為兩岸的最高協商機制，落實兩岸的經濟合作與整合。

　　必須特別說明的是，兩岸參與的層級由技術官僚逐漸過渡到總理與元首，但是名稱上面都可以更加彈性處理，以避免兩岸政治上的障礙。

　　總而言之，根據上述三個進程的設計，“兩岸經濟合作機制”應該從最基本的民間論壇開始，由下而上，逐步建立合作與互信的管道，慢慢形成半官方的對話，再到兩岸官方的常設協商機制。

　　(原載《中國評論》二○○五年五月號，作者係臺灣政治大學中山人文社會科學研究所助理敎授，遠景基金會中國經濟分析計劃主持人）