吴厚德

　　去年10月8日中共中央十六届六中全會提出構建社會主義和諧社會的偉大藍圖，從一個概念轉變爲制度構建，從一個提法確定爲戰略任務和奮斗目標。它不只是局限於政治領域的事情，而是滲透到經濟社會的多個方面與多個層面，實質是一個新思維。構建和諧社會概括起來，主要包括縱的和諧社會和横的和諧社會。從縱的方面説，它包括中央與地方、上級與下級、領導與被領導、母公司與子公司等的相互關係；從横的方面説，它包括人與人、人與社會、人與自然、經濟增長與收入分配、農村與城市、地區之間、企業之間等的相互關係，在這些相互關係中，集中體現爲人與人的和諧、人與社會的和諧、人與自然的和諧，“三者”和諧都是以人爲核心、爲圓心，用今天的話來説就是以人爲本。其重心就是要處理好人與人之間的相互關係，人是搆成社會的細胞，是生産力三要素中最活躍、最革命、起着關鍵性作用的要素。解决人與人之間的和諧關係，其核心是利益均衡；解决人與社會的和諧關係，其核心是權利與義務的對稱；解决人與自然的和諧社會，其核心是發展與資源、環境的協調。

　　財政相對於和諧社會這一目標來説，是一種工具和手段。作爲工具，財政功能是有限的，不是無限的，它既不能“缺位”，也不能“越位”，財政的基本職能是向全社會公民提供和分配社會公共産品，也即分配公共社會資源。它的使命是防範和化解來自多方面的公共風險，它和和諧社會這個目標是相容的、一致的。當前社會中存在着很多不和諧的因素—公共風險，比如收入分配不公、城鄉差距越來越大、城鄉居民在教育、醫療、就業等方面存在着不平等的制度安排，官員腐敗日甚等等。這些公共風險涵蓋了經濟、社會、政治、文化等諸多領域，這就要財政來發揮作用。

　　一、 充分發揮財政的調控功能

　　1. 總結經驗教訓，改變傳統的思維模式與方法

　　國家發改委主任馬凱在今年1月12日的一個經濟形勢報告會上表示，據初步測算，2006年全年國内生産總值突破20萬億元，增長10.5%。但經濟增長速度偏快，付出的代價過大，不穩定，不協調的因素較多，主要是經濟過熱，結構不合理。必須通過税收政策和國債政策，抑制過剩産業和過剩産品的生産，加强薄弱環節，特别是農業基礎依然薄弱，促進企業提高自主創新能力，擴大國内消費。在社會總需求（投資、消費和出口）中，當前我國消費需求是總需求的47%，還不足一半。制約消費要求的深層次的原因在哪裏？貧富分化大，降低國民消費是其真正的原因。擁有80%存款的20%人群並没有我們期望的産生極高的消費率。凱恩斯的邊際消費傾向遞减規律表明，收入越高，消費比重越小。客觀事實也證明，我國占城市人口的10%的最低收入階層，他們的消費率已達到96%，占城市人口20%的低收入階層，他們的消費率也達到90%。問題在於我們只注意了“關鍵的少數”（即20%的高收入階層）與“次要多數”的關係，只注意了拉動經濟增長這一單一指標而忽略了和諧社會的其他指標，如增長與分配、城市與農村、人與自然等這些和諧社會所必需關注的一系列指標之間是否和諧的問題。其結果必然是只瞄準擁有財富的20%人群，這20%的人群就成爲我們啓動消費需求的“關鍵性少數”，我們的一切研究與出臺的政策措施實際上都圍遶着這“關鍵性的少數”在做文章，而占80%的人群被有意無意地忽略掉了，農村自然環境保護、就業等人們賴以生存的條件被忽略掉了，由此産生一系列的惡果—公共風險，如少數富有人佔有大量的地建設豪華住宅，大炒房地産投機生意，從中獲取暴利等等。也由此引伸了諸多弊端—貪污賄賂等諸多案件，平均以每年22%的速度增長，查處的貪官們的數額越來越多，職位越來越大。我們必須不斷總結經驗教訓，轉變陳舊的思維方法，改變過去思考問題的方法—重政治輕經濟、重穩定輕和諧、重城市輕農村、重强勢群體輕貧弱群體等的計劃經濟思維模式。

　　2. 在措施上，要切實加大對“三農”的投入，擴大補償範圍，加大補償力度。通過財政補貼、財政擔保等形式，調動龢利用金融資金支持“三農”，争取在2007-2020年的期間，國家每年應拿出15%左右的財力用於農業，使農業發展上昇到一個較高水平。

　　3. 財政應做好國民收入的初次分配和再分配的工作，使人民群衆的收入有較大增加。應當改變靠壓低工資來降低成本的傳統做法和我國以有豐富的廉價勞動力爲榮的陳舊觀念，提高工資比重。

　　4. 通過對企業减税和支持自主創新，使企業産出更好更多的産品，刺激消費、激活國市市場。這是真正解决中國經濟虚火的、也是擴大國内消費，構建和諧社會的良方。

　　二、財政承擔改革成本，推進各項改革 

　　爲了鞏固和發展改革以來所取得的成果，爲構建和諧社會創造良好的環境條件，我們必須馬不停蹄地推進各項改革，如農村改革、行政體制改革、國企改革、銀行改革、財政體制改革、教育改革、醫療體制改革等等。這些改革都需要費用，財政應承擔改革成本。多年來我國的改革實踐證明，改革的進展如何，取决於政府財政承擔改革成本的能力，改革成本必將落實到財政頭上，改革成本屬於社會成本，也即公共成本。改革成本是很難轉嫁給社會成員的，但並不意味着改革成本完全由財政承擔，政府承擔的改革成本應是一個邊際量，即指超過社會承受能力的改革成本，而不是全部改革成本。財政兜底實際上是一個邊際概念，不是全部成本。改革成本在政府和社會成員之間如何分配？如何形成一個合理的改革成本分擔機制對改革過程是否和諧具有决定性的作用。把改革成本過多地推給社會成員負擔，會引起矛盾激化，甚至會演變爲社會衝突（如要不要加收管道煤氣的初裝費等，引起廣大居民的强烈關注）。因此，尋求一個合理改革成本分擔機制就成爲政府財政的一項重要任務。

　　三、 加快財政體制改革步伐 

　　加快財政體制改革應着重從財政收入、財政支出和財政管理三個方面着手。

　　在財政收入方面，必須不斷完善規範的財政收入機制。我國財政收入幾年來出現較大幅度的“超收”，但其“超收”收入未能真正使廣大人民享受改革所取得的成果，甚至還片面、單純地追求收入超收、“應收超收”、“鞭打快牛”的局面，導致我國資源環境不斷惡化。地區之間盲目競争和重復生産，使投資超速居高不下難以控制的重要因素，這與我國GDP快速增長是一脈相承的。表面上財政收入多了，但實質上我們却付出了重大的代價，引發資源、環境之間矛盾日益尖鋭，節能减排形式十分嚴峻，改革成本倍增，企業偷税漏税以求生存等諸多社會矛盾。爲此，在財政收入領域方面必須深化改革：

　　1. 促進企業調整技術結構和轉變增長方式。加快增值税生産型向消費型轉型的步伐，以加快我國提高技術産業和裝備製造業的自主創新能力。

　　2. 免征銀行個人利息税。與現實物價水平相比，去年下半年以來，物價上漲幅度大於銀行存款利率。銀行存款實際上是負利率，還要再收利息税，就等於老百姓存款在銀行不但拿不到利息，還要掏錢補進。取消利息税，有利於激活當前國内消費。

　　3. 本着財權與事權相統一的原則， 給縣、鄉政府以更多的財權。我國正處於轉型期，百業待舉。地方財政收入不僅無積餘可言，而且赤字纍累，債務負擔重。全國2800多個縣（市）中，有超過1/3的縣級政府面臨財政赤字，目前又砍去1/3的財政收入，其困境可想而知。全國現有38290個鄉鎮，大約2/3的鄉鎮財政債務負擔沉重，平均每個鄉鎮財政負債400萬元左右，有的鄉鎮債務負擔已經相當於本年財政收入的70%左右。爲了彌補財政赤字，亂收費一時風行，引起老百姓和企業的不滿，社會矛盾加深，不和諧公共風險加劇。地方政府的生存和作用需要財政支撑，爲此，我們必須改革現行權力主導型的分税制體制，徹底擺脱“統制觀”。分配本身是生産的産物，那麽只有不斷地發展生産，加强國民經濟基礎産業的發展，增加對縣級以下地方政府的投入，讓地方政府有更多的財力去發展地方經濟。地方經濟只有得到更多的財力支持，才能不斷發展生産，才能不斷改善分配，提高分配水平。建議每年從財政收入的增量中，拿出20%左右支持地方政府去發展經濟，並每年以增量財力的10%的幅度作爲制度安排下來，形成長效機制。此外，要實行財政轉移支付公開化、明細化，並接受國民的指點。

　　在財政支出方面，重點放在改善財政支出結構。對於經濟過熱的部門（比如鋼鐵、水泥、汽車、電解鋁、紡織、房地産等産業），財政支出要壓下去；對於廣大群衆十分重要解决的民生大事，如就業、教育、住房、社會保障、醫療等，屬於公共財政範疇的公共産品和公共服務要大力支持，加大財政投入力度。集中力量，一個時期重點解决一兩個主要問題。當前要特别解决就業、教育、看病難和企業職工基本養老的保障等問題。

　　此外，要從根本上、源頭上减少政府行政次級，從現行五級政府級次逐步减少爲三級政府級次，以便節約更多的行政經費，减少行政成本，騰出更多的財力投放於民衆需要的公共産品和公共服務項目中去，才能更好緩解群衆的需求不足與社會矛盾衝突。

　　在財政管理方面，必須執行黨的十六大報告中提出的“完善决策和管理制度”。完善預算决策制度就是要搞好預算編制制度，要打破  傳統的做法，借鑒外國的經驗，把預算部門從財政部門中獨立出來，使决策、執行、監督三者相分離又相互監督制約。把預算部門獨立出來，財政部門可以專管預算收入和預算支出的組織執行，打破過去長期以來財政部門既當裁判員又當運動員的傳統做法。美國就是總統辦公廳下設辦公室編制預算，國會批準預算，財政部執行預算，效果很好。把編制預算部門從財政部門獨立出來，可以大大提高預算編制的科學性和預算執行的效率性。

　　（2007年1月31日）