——關於把扶貧工作納入執政興國第一要務的認識與建議

　　周長瑚

　　中國共産黨第十七次全國代表大會關於“發展爲了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”的精神和胡錦濤總書記關於“扶貧開發是建設中國特色社會主義的一項歷史任務，也是構建社會主義和諧社會的一項重要内容”的指示，爲新時期的扶貧工作進一步指明瞭方向，也爲開展扶貧工作提出了更高要求。我們必須按照十七大的精神和胡錦濤總書記的指示，在扶貧工作中做到：堅定不移地解放思想，摒棄與新形勢新任務新要求不適宜的觀念和習慣，樹立新觀念新標準；堅定不移地改革開放，不斷豐富扶貧手段，創新扶貧機制，開闢扶貧新途徑，推出扶貧新舉措；堅定不移地堅持科學發展、和諧發展，在扶貧工作中求實效，在照顧各方利益的基礎上創和諧；堅定不移地全面建設小康社會，通過扶貧工作使貧困地區和貧困人口都能進入小康階段過上小康生活。同時通過做好扶貧工作爲構建和諧社會夯實基礎，促進貧困地區和貧困人口全面、協調、可持續發展。民富才能國强，必須把扶貧工作納入國民經濟和社會發展的總體規劃中，把貧困地區、貧困人口的經濟發展作爲發展的一項重要内容，納入執政興國的第一要務之中，抓緊抓好。

　　一、扶貧形勢依然嚴峻

　　自改革開放以來，我國進入了快速發展的階段。要發展必然帶來不平衡，要快速發展必然帶來較大的不平衡。造成不平衡的因素有自然條件的差异，如氣候、水文、資源、土地、地理位置等；有人文條件的不同，如文化基礎、經濟基礎、交通條件、對外交往條件、思想觀念、教育水平等。這些因素有的是難以改變的，有的是難以快速改變的。造成人與人差距的主要因素是人的素質、機遇和努力程度。

　　在這一快速發展階段，我國扶貧工作雖然取得了長足發展，但我國特殊的國情决定了我國的扶貧形勢依然嚴峻。一是需要扶持的貧困群體基數龐大。按我國政府制定的現行貧困標準統計，到2006年底，全國農村没有解决温飽的貧困人口還有2148萬人，他們的收入上限（683元）僅僅是全國農民人均收入（3255元）的20％；低收入貧困人口還有4067萬人，他們的收入上限（944元）僅僅是全國農民人均收入的29％。没有解决温飽的貧困人口和剛剛越過温飽綫但還不穩定的低收入人口總計6215萬人，而建檔立卡的工作對象有近1億人。此外，我國尚有2千—3千萬的城市貧困人口。如果按照國際公認的人均消費不足1美元/日標準計算，我國目前尚有2.1億貧困人口，位列世界的第二。二是减貧難度增大且速度趨緩。目前的貧困人口主要分佈在生産生活條件更差的地區。絶對貧困人口居住在山區的占51.4％，而連續貧困的群體有76％居住在自然條件特别惡劣地區，有46％人均耕地不足1畝。且勞動力素質偏低。扶貧重點縣勞動力文盲率高達14％；而在連續2年貧困的農户中，勞動力的文盲率達到28.1％。同時，貧困農户家計基礎薄弱。54.1％的貧困農户、47.2％的低收入農户家庭收入低於支出，需要借債度日。剛剛越過温飽綫的低收入家庭物質資本一般只能維持簡單再生産，遇到灾害、市場風險和家庭變故時就返貧。從减貧速度看，上世紀８０年代，全國農村貧困人口年均减少１３５０萬，到９０年代年均减少５３０萬，而在２００２年至２００6年期間，年均减少人數僅爲１４０萬。三是貧困群體的弱勢地位更加突出，收入與社會事業方面的差距持續拉大。在過去的１３年中，貧困人口收入上限與一般農民的收入差距從１：２.４５擴大到了１：４.７６。貧困地區教育、衛生、社會保障等社會服務水平提高幅度長期低於發達地區。2006年，592個扶貧重點縣農民人均純收入1723元，僅爲全國平均水平3255元的53％。扶貧重點縣人均國内生産總值不足全國平均水平的一半；人均財政收入僅相當於全國平均水平的六分之一。四是貧困地區的糧食安全問題還没有從根本上得到解决。貧困農户和低收入農户的糧食消費量處於人均150公斤的警戒綫上。在國務院扶貧辦重點調查的100個貧困村中，36.4％的農户不同程度地缺糧。據中國糧食經濟研究會的研究，592個扶貧重點縣中，有332個不同程度缺糧，涉及人口近1.3億。 

　　社會發展必須以人爲本，使每一個人都能從發展中獲益。在現實的發展過程中，造成不平衡的因素必然起作用，也就是有人獲益較多，有人獲益較少，甚至有人陷於貧困。從人權、人性、人道主義出發，從建設社會主義和諧社會出發，獲益較多的人群有責任、有義務關注弱勢群體和個人。要使每一個人都有生存權利、都有健康生存的權利、都有受教育以保证平等發展的權利。

　　二、對新世紀新階段扶貧工作的幾點認識

　　搞好新時期的扶貧工作必須充分發揮政府、民間社會團體、企業和個人的主體作用。

　　（一）政府扶貧的主導作用

　　在扶貧工作中政府要起主導作用，其職責是：

　　1. 組織調動社會力量開展扶貧工作。要鼓勵、支持民間成立慈善機構、扶貧開發機構及其它各種帶有扶貧性質的機構；要鼓勵、支持各種基金組織用於帶有扶貧性質的支付，並給予導向性的指導；要發動群衆奉獻愛心，在力所能及條件下，以各種方式支持貧困地區及貧困群體脱貧。

　　2. 制訂鼓勵支持扶貧工作的措施。（1）要對扶貧工作的組織和個人建立扶貧業績檔案，表彰對扶貧工作做出卓越貢獻的組織和個人，授予榮譽稱號。（2）對於企業開展公益事業的支付要給予簡便的扺繳企業所得税的政策支持。目前雖有這方面政策，一是手續過於繁鎖，不便辦理；二是扺税額過低，起不到鼓勵作用。（3）對於有重大意義的扶貧項目要給予資金補貼或免息、减息支持，並給予税收優惠政策。（4）對於一般處在經營狀態的企業要限定扶貧支付占企業利潤的比例，如扶貧支付總數不得超過企業總利潤的百分之十，以防過度加重企業負擔和帶來一系列求助的麻煩，妨礙企業的進一步發展。這是企業不願暴露捐款數額的主要原因，並非完全怕查驗資金來路不明。（5）對於個人對公益事業的捐贈要記録在案，一旦個人破産，可獲得一定的回饋。要明確標準和數額，形成另類社保機制。

　　3. 中央政府和地方政府的財政轉移支付。中央政府對地方政府和地方政府對下級政府的財政轉移支付，主要應用在基礎設施建設，包括醫衛事業和教育事業，其次用於最低生活標準的補貼，對於地方企業發展僅能根據實際需要，給予無息貸款、貼息貸款的支持。

　　4. 各級政府要根據地方實際情况制定最低工資標準和最低生活保障標準。建議地方政府在制定這兩項標準時，要與本地人均收入掛鈎並以貧富判别指標標示。可考慮最低工資標準上限爲本地人均收入1/3，下限爲最低生活保障的3倍，以保证拉開收入差距激勵上進和就業的積極性，如果這兩個指標交叉，可選兩者的平均值。這個上下限可根據經濟水平適當調整。最低生活保障要按家庭人均生存必須支出的生存指數Z來確定。

　　5. 中央政府要協調各地方政府的對口幫扶工作。政府的對口幫扶是指發達地區政府對貧困地區政府的定點扶貧工作。其内容是幫助貧困地區經濟發展的策劃，人力支援、職業培訓，提供异地就業崗位，基礎設施建設項目，與民間團體合作進行捐贈，救灾等。政府對口幫扶以利用政府資源爲主，包括財政支付。中央政府要根據全局協調配置地方政府的對口幫扶工作。

　　（二）民間社會團體扶貧的組織作用

　　民間扶貧社會團體或稱非政府組織扶貧團體的扶貧貢獻極大。從我國扶貧“八七計劃”期間參與扶貧的民間社會團體扶貧貢獻率達到20%-35%，項目成功率、資金回收率在90%以上來看，充分證明其重要性。我國高層領導非常重視民間社會團體的扶貧作用，近幾年做出了重要部署，大力倡導扶貧開發協會的組建工作，積極支持他們開展有效的扶貧工作。

　　任何民間社會團體都有一定的扶貧責任，這是社會職責，不以扶貧爲主要職責的社會團體，也要在力所能及、自覺自願的原則下，開展一些扶貧工作。對於以扶貧爲已任的社會團體，要積極響應黨和政府的號召，根據自己的優勢和特點開展多種形式的扶貧工作，以高效益的扶貧效果爲目標，做出特色、做出經驗來。要注意把握形勢需要，注意收集信息，要以先近後遠、先急後緩爲原則，着重於雙向受益，形成長效機制。要調動各方積極性，在政府引導下有序地開展工作。

　　（三）企業扶貧的骨幹作用

　　企業是在現有法制和政策下，在社會所創造的大環境背景中生存並獲利的。没有這些作依據，企業將難以生存和獲利。企業生存在社會之中，必須努力維持社會穩定和推動社會進一步發展。一部分貧困人口是以自己的貧困爲社會的發展付出了代價，他們没有爲自己的利益而破壞社會秩序，違法亂來。獲利者理應對他們給予回饋。還有一些人因天灾人禍出現了困難，要流離失所謀取生存，這將打亂原來的秩序，妨礙企業發展。企業必須承擔責任幫助他們。所以企業必須關心扶貧事業，回饋社會，這是責任，不是簡單地施捨。

　　企業在做扶貧工作時，要通過可靠的渠道，采取有效的舉措，要量力而行，千萬不可只憑熱情傷了元氣。因爲企業有自己的使命，要爲經濟社會發展貢獻力量，這是主要工作，不可主次顛倒。

　　（四）個人扶貧的基礎作用

　　當今國際上的富豪們廣泛流傳着慈善行動，他們把自己的資産大部分捐獻給公益事業，在扶貧工作上注入了極多的精力，只把極少部分留給子女，已經形成了一種風尚。一般人生活富裕了也充滿了愛心，在不傷害自己的前提下，自覺自願地付出，關心弱勢群體。也有一些英雄式的人物，僅以自己能生存作爲前提，傾力地從事扶貧工作，甚至不惜傷害自己。我們不希望每一個人都是英雄，也不可能每一個人都是英雄，但這種精神難能可貴。對於一般人來講，還是以不傷害自己爲前提，力所能及地參與扶貧工作。對於一般人來講，也應本着先近後遠、先急後緩的原則確定扶貧方向，奉獻愛心。

　　三、做好新世紀新階段扶貧工作的建議

　　（一）摸清貧困狀况，建立貧困地區和貧困人口分佈數據庫

　　摸清貧困地區及貧困人口分佈情况是開展扶貧工作的基礎，要知道哪裏有需要扶貧的人和需要何種形式的幫扶，這樣工作才有針對性。

　　1. 制訂貧富標準

　　我國政府制定的現行貧困標準是以家庭人均收入爲標準來判别是否屬於貧困人口。這種計算方法並不科學。因爲各地區物價水平不一，建議采用家庭人均生存指數和貧富判别指標爲標準，貧富判别指標PF=Z/S，其中Z爲家庭人均生存支出，S爲家庭的人均收入。

　　各地政府根據當地的物價水平和實際情况動態地制定本地區家庭人均生存必須支出標準，由上級政府審核確定，而不以實際支出作統計。

　　制定貧困標準一般包括以下内容：

　　一般貧困標準：按貧富判别指標PF的大小來判别，用地方政府制定的家庭人均生存必須支出的Z與政府核實的家庭人均收入的S來計算PF值，當前貧富判别係數PF高於0.8可確定爲貧困，0.4－0.8之間的可定爲温飽，0.1－0.4可定爲小康，低於0.1的可定爲富裕。

　　因病致貧的標準：將因病所需要的醫療費用支出扣除親友和社會救助數額，計入必須支出的Z來計算，以年爲單元計算，屬於貧困的，要由政府補貼。

　　因子女上學致貧的標準：將子女上學費用扣除親友和社會救助數額，計入生存必須支出Z來計算，達到貧困者，由政府補貼。對於貧困大學生還要輔之以助學貸款的手段。

　　住房貧困户：是指貧困人口中人均住房面積小於10平方米的貧困户，由政府解决其住房問題。

　　2. 開展像人口普查式的普查工作，唯重點在於貧困人群、貧困個人，並擴大到將進入貧困的温飽人群，要做到一個不漏，繪製分佈圖和明細表，建立貧困人口數據庫。

　　3. 要建立動態機制，即有家庭或個人經濟惡化的申報制度，納入動態統計之中，修改原統計結果及時反映。

　　4. 將貧困人口總數超過人口數的30%或地區人均貧富判别指標低於1.5的地區作爲貧困地區。

　　5. 將“1項”中的1.0及“4項”中的30%和1.5分别作爲家庭貧困參數J、地區貧困參數D和P，依國家經濟狀况進行調整。調整的依據是貧富判别指標昇高情况、貧困地區總人口的减少數量和貧困地區總量的减少程度。

　　（二）明確定位扶貧内容

　　扶貧内容要根據扶貧對象來劃分，扶貧對象可分爲貧困地區與貧困家庭。這兩種扶貧對象要求不同，對應扶貧内容也不同。

　　1. 對貧困地區的扶貧工作

　　貧困地區迫切需要加快經濟發展、改善基礎設施、醫療衛生條件，提高教育水平。一是加快經濟發展在當今經濟全球化形勢下，關鍵在於優化投資環境和改造自然條件，用環境來吸引投資者。二是改善醫療衛生條件，内容包括改善自然條件、建立醫療衛生網絡、開展醫保工作。三是教育是未來發展的長久之計，一定要千方百計地防止因貧困而使教育事業遭到影響，要努力提高教育水平，太分散的地方要設住宿學校，或有專車接送學生。因此要劃分各級財政支持，同時大力開展捐贈希望學校活動，使得適齡兒童一個不漏就地上學。還要組織支教活動，在師資、教學設備上給予全面支持。

　　2. 對貧困家庭的援助

　　貧困家庭是以貧富判别指標來確定的。因此各地區要根據當地物價水平動態地公佈人均生存必須支出標準，與該家庭實際收入進行對比，確定貧困户。（1）一般貧困户主要由政府支付，確保最低生活保障得以實現，補助標準是PF值達到1.0以上。（2）因病致貧者要在治療期和康復期，將醫療費計入生存必須支出的Z之中，按最低生活標準給予補貼，主要由慈善機搆募款資助，募款不足者，由政府補貼。（3）因上學致貧者由慈善機構資助，不足者由財政支付。（4）在就業政策上，對於貧困家庭給予優先照顧，並針對人才市場需求給予失業者進行免費培訓，培訓費用由政府支付。對於當地就業崗位不足者，要組織异地就業，給予保障。（5）對於邊遠地區的貧困户，采取异地安置就業和移民到易於發展的地區予以解决。

　　（三）探索創新扶貧方式

　　扶貧方式是由扶貧内容來確定的。大體可分三種。

　　（1）救助。主要是針對貧困户和貧困個人，以救助方式爲宜。政府是第一責任者，慈善機構第二，企業第三，個人第四。救助内容：最低生活保障，保证生存權利；醫療保障，解决人能繼續生存和健康生存的問題；教育保障，解决人的平等發展問題；住房保障，解决人的居住問題。資金來源：政府轉移支付、慈善機構捐贈、企業捐款、個人贊助，必要時争取國際慈善機構的支持。

　　（2）幫扶。主要是針對貧困地區發展經濟脱貧致富，主要采取開發式扶貧，以扶貧開發組織、各種産業協會組織爲主，以企業投資爲載體來實現。目前要大力扶持發展國家、省市﹙地區﹚的扶貧龍頭企業，通過一縣一業的産業化扶貧方式帶動貧困地區經濟發展，增加貧困人口收入。重點抓好特色自然資源的開發利用。幫扶内容：解决經濟發展問題、就業問題、人力支援、人才培訓。資金來源：企業投資、集資合作、政府在資金上的奬勵支持、金融機構的優惠貸款，並争取國際扶貧基金的支持。

　　（3）救灾防灾。防灾主要是針對各種灾情多發區采取規劃上的防範布局和建築設計上防範措施，我國已有針對地震多發區的技術規範。這只是在抗震方面，對於防洪上也有一些水利部門的規定，但缺少泄洪區防水的規劃與防水設計規範。如在泄洪區的房屋建築能否采用架空在最高泄洪水位以上，並不怕水泡水浸，保證人民生命財産安全。在龍卷風、臺風多發地區應采取何種防風措施以及大風口地段的鐵路、公路如何保证行車安全的措施都缺少相應的技術標準。

　　一旦灾情發生，如何組織搶救，應有預警對策。如受灾群衆如何疏散、疏散到哪裏、如何安置；搶救内容、搶救順序、搶救方法；搶救人員從哪裏來，如何進入、如何分工、如何指揮、如何聯繫；搶救物資、工具和交通工具如何提供、如何發放、如何使用。

　　灾情過後要盡快重建家園、恢復生産，包括重建步驟、重建内容、重建標準、誰來重建，支援什麽，誰來支援，灾民何時返回、返回的順序等。

　　救灾資金來源，主要由政府統籌，加上慈善機構贊助和社會捐款，争取國際慈善機構和基金的支持。

　　（四）營造良好的扶貧環境

　　（1）要做好輿論宣傳。所有媒體都要把扶貧宣傳工作當作一項重要職責，要宣傳貧困群體面臨的困難處境，唤發社會的同情心和愛心；要報導扶貧工作的感人事迹，感染人、教育人；要宣傳扶貧工作的業績，激勵人、鼓舞人；要宣傳扶貧與被扶的親密關係，促進雙方感情、增强社會和諧。

　　（2）防止扶貧工作中的不良行爲。目前對於扶貧的款項和物資在中途被克扣、挪用現象時有發生，必須嚴密組織，封閉式管理，加强監督，對於違法、違紀的謀私現象嚴懲不怠，並在運作過程中努力降低成本，簡化程序、减少環節、嚴禁在運作過程中的流失。目前還有一些社會團體和企業打着扶貧旗號，干着謀取私利的勾當，歪曲扶貧，敗壞扶貧聲譽，是對扶貧事業的極大干擾和破壞，必須引起高度警覺，切實加以糾正。必須嚴加管理、加强監督，不給予任何謀私的空間，查出後要嚴懲，並要廣爲宣傳防止上當受騙。有的企業以做公益事業爲名，騙取社會聲譽，以騙取貸款和進行詐騙，必須建立監管制度。

　　總之扶貧工作是一項極其崇高的事業，是人類社會發展的必需工作，扶貧是幫助弱勢群體的經濟發展，是社會發展中的重要一環，屬於執政興國第一要務之内，要全社會動員、全體人民支持，健康、科學、嚴密、有序地開展，以求達到最佳效果。

　　

　　附件：人均生存必須支出標準建議

　　按照當前國情，考慮每個人生存必須支出内容及標準建議如下：

　　一、食品支出：糧500克/人日、蔬菜500克/人日、肉50克/人日、油25克/人日，調料0.5元/人日。

　　二、水、電、燃料：水100昇/人日、電0.2千瓦小時/人日、燃料氣0.1米3/人日。

　　三、衣服：

　　1. 北方有取暖地區：棉衣一套/人年、單衣一套/人年、内衣一套/人年、襪兩雙/人年、鞋一雙/人年、棉鞋一雙/人年。

　　2. 南方無取暖地區：棉衣一套/3人年、單衣二套/人年、内衣二套/人年、襪兩雙/人年、鞋三雙/2人年。

　　四、取暖

　　按照不同地區取暖標準，給予確定。

　　五、住房

　　1. 兩口人以上按10米2/人標準給予計算，自己没有房的按租價計算，自己有房的按管理費計算。屬於危房的要給予維修補貼。

　　2. 獨居的按兩口人標準。

　　六、各地政府根據本地區價格制定人均生存必須支出的金額，由上級政府核准，動態公佈，並以此發放補貼。

　　

　　（2007年11月15日）